从一起执行监督申诉案看国有资产监督管理机构因行政划转接管企业股权后的法律地位

2014-10-27    作者：广东广大律师事务所 黎晨辉    浏览数：11,783

本文荣获二〇一三年度理论成果奖三等奖                                 

        【前言】：

企业改制已经实践很长一段时间，但因此发生的民事纠纷被引入到司法程序中作为民事案件仅是近几年的事情。由于企业改制方式灵活多样，各种行政、民商事法律关系错综复杂，如何梳理企业改制中的各种法律关系以解决纠纷，在法律范畴内保护和调动各市场经济主体在国民经济发展中的积极性，促进改制的有序进行，达到审判的法律效果与社会效果互动，是审判实践中的难题。

基于政企分开的国家政策要求，国有资产监督管理机构依照行政命令完成对相关国有企业的行政划转工作，并据此接收被划转企业股权后，是否应当在其接受移交的财产范围内承担被划转企业原开办单位的对外债务？笔者试图以近期经办的一起肇庆市国有资产监督管理委员会执行监督申诉案对此进行分析与探讨。

一、案情简介

2005年11月25日，广东省高级人民法院对原告A公司诉被告B公司、C公司、肇庆市某局借款担保合同纠纷一案作出判决，要求B公司向原告偿还950万美元及利息，C公司对B公司应承担的债务承担连带清偿责任，肇庆市某局对B公司不能清偿的债务承担二分之一的赔偿责任。该判决生效后，A公司向法院申请强制执行。

此后，上述债权历经转让，最终由D公司作为受让人，并于2008年12月29日，由肇庆市铁路运输法院裁定将该案的申请执行人变更为D公司。

2006年7月18日，肇庆市人民政府国有资产监督管理委员会（下称“肇庆市国资委”）基于肇庆市政府政企分离的统一部署，接受了肇庆市某局的下属企业肇庆市Z公司（下称“Z公司”）。

2009年3月26日，D公司以肇庆市国资委无偿接受肇庆某局持有的Z公司100%股权为由，向肇庆市铁路运输法院申请追加肇庆市国资委为被执行人。

二、审理过程

在向广东省高级人民法院提起执行监督申诉之前，该案已历经肇庆铁路运输法院初始裁定、肇庆铁路运输法院异议裁定、广州铁路运输中级法院复议裁定三个阶段审查。

肇庆铁路运输法院依据《关于人民法院执行工作若干问题的规定（施行）》第81条的规定和广东省高级人民法院《关于办理执行程序中追加、变更被执行人案件的暂行规定》第二条第（二）项第4目的规定，认为执行程序中追加被执行人案件应当由民事审判庭审查，裁定驳回D公司追加肇庆市国资委为被执行人的申请及异议申请。而广州铁路运输中级人民法院则认为，虽然肇庆市某局系根据上级机关肇庆市政府的有关文件，将其下属企业股权划转给肇庆市国资委，不存在恶意转移资产的行为；但在债务人未完全履行债务时，将其财产划转给他人，致使其无法向债权人履行到期债务，客观上损害了债权人的合法权益，属于逃废债务的行为；且，肇庆市国资委依照市政府规定及《肇庆市国资委签订交接协议书》的约定，不仅承接了企业的债权，还承继了债务，应当在其承接财产的范围内对其债权人承担相应的民事责任。因此，裁定撤销肇庆市铁路运输法院的前述民事裁定，并追加肇庆国资委为被执行人，在其无偿接受的肇庆市某局移交的财产范围内承担责任。

肇庆市国资委因不服广州铁路运输中级法院作出的上述裁定，委托本所律师向广东省高级人民法院提出执行监督申诉。

2012年12月14日，依照最高人民法院《关于审理与企业改制相关民事纠纷案件若干问题的规定》第三条及最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第129条的规定，广东省高级人民法院依法裁定撤销广东省广州市铁路运输中级人民法院的前述民事裁定，并驳回了D公司追加肇庆市国资委为本案被执行人的申请。至此，此宗关于是否可以追加肇庆市国资委为被执行人的争议，耗时3年，终于尘埃落定。

三、分析与探讨

（一）本案中的被划转企业是否能够成为债务人？其财产可否用于偿还其开办单位的对外负债？

本案中的被划转企业Z公司是一家独立核算，具有法人资格的全民所有制企业，其开办单位是肇庆市某局；在开办过程中，肇庆市某局依法投入了足额注册资本，不存在抽逃注册资本或其他出资不实的问题。根据《公司法》的相关规定，虽然开办单位肇庆市某局持有Z公司的全部股权，但，只要Z公司是具备独立法人资格的企业，其就应当独立经营、自负盈亏，并以其自身财产独立对外承担民事责任。在其自身并不存在对外负债，且并未对外签订任何担保合同的情况下，Z公司不能因其是肇庆市某局开办设立的企业，就背负上肇庆市某局的对外债务，或为其承担连带保证责任，并因此成为债务人。

本案中，被依法判令应当承担赔偿责任的是肇庆市某局，不是Z公司。作为两个各自独立并且均具有独立民事主体资格和民事责任能力的行为主体，即便作为Z公司的开办单位，肇庆市某局也不能用Z公司的财产偿还本案债务，否则将构成对Z公司合法权益的侵犯。

（二）肇庆市国资委可否因其依行政划转命令接受企业股权的行为被追加为被执行人？

1、肇庆市国资委根据政府相关政策及行政划转命令，接受被执行人开办企业股权的行为是否构成对被执行人财产的接受？

要明确肇庆市国资委可否因其依行政划转命令接受企业股权的行为被追加为被执行人，需要首先厘清，其对上述企业股权的接收行为，是否构成对被执行人财产的接收，以及，会否因此损害债权人的利益？

（1）肇庆市国资委对上述企业股权的接收行为，不构成对被执行人财产的接收。

根据肇庆市委《中共肇庆市委关于成立肇庆市人民政府国有资产监督管理委员会有关问题的通知》（肇发[2004]30号）、肇庆市人民政府办公室《印发肇庆市人民政府国有资产监督管理委员会职能配置内设机构和人员编制规定的通知》（肇府办[2004]106号）和肇庆市人民政府《关于市属国有资产监管营运工作的通知》（肇府[2005]16号）精神，肇庆市国资委代表市政府履行出资人职责，对市属国有资产进行监管；而Z公司作为计划经济时代原隶属于市直部门的企业，因政企分开的政府统一部署，被划归肇庆市国资委监管，属于被监管企业。因此，肇庆市国资委接受的是企业，其所履行的是对作为国有资产的企业进行监管的职责，而不是简单的对被执行人肇庆市某局的财产的接受，这明显有别于我们通常所说的企业的吸收、合并，或等价交换的市场交易等普通民事行为，也就自然不能简单地套用债权债务流转的相关法律规定。

（2）肇庆市国资委对被划转企业股权的接受不会损害债权人的利益

根据最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第81条的规定，只有在被执行人被撤销、注销或歇业后，上级主管部门或开办单位无偿接受被执行人的财产，致使被执行人无遗留财产清偿债务或遗留财产不足清偿的情形下，才应当由上级主管部门或开办单位在所接受的财产范围内承担责任。从立法本意不难看出，立法者之所以作此规定，其目的在于确保，当被执行人无法清偿债务时，债权人的利益不会受损。

因此，作为被依法判令应当承担连带保证责任的债务人，在肇庆市某局未被撤销、注销，仍有清偿能力；且肇庆市国资委既非肇庆市某局的上级主管部门，亦非其开办单位的情况下，将肇庆市国资委追加为被执行人，于法无据。

2、肇庆市国资委是否应当被追加为被执行人？

根据最高人民法院《关于审理与企业改制相关民事纠纷案件若干问题的规定》第三条之规定，“政府主管部门在对企业国有资产进行行政性调整、划转过程中发生的纠纷，当事人向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理。”

肇庆市国资委接受企业的行为，属于政府主管部门对企业国有资产进行行政行为调整、划转的行为。这种调整和划转是实现国有企业产权重组方式，是无偿的是国家资产管理部门对所属企事业单位的行政管理行为，不是平等主体间的民商事法律行为。依照前述最高人民法院的相关规定及立法原则，在此过程中发生纠纷的，不能适用民事诉讼程序获得司法救济，而应当按照相关机制予以结局。因此，对于D公司申请追加肇庆市国资委为本案的被执行人，法院应不予受理。故，广州铁路中院裁定追加肇庆市国资委为本案的被执行人，违反了法律法规，肇庆市国资委不应当被追加为本案的被执行人。

【结束语】：

国有企业产权制度改革，既是人们思想观念的大变革，更是利益格局的大调整。在我们办理相关案件纠纷的过程中，难免会涉及一些政策性问题，如果忽略这一社会背景，简单地依据《公司法》的原则规定进行审理，就会出现违背民法基本原则的后果。因此，在我们办理相关案件时，一方面，要兼顾法律规定和原则，另一方面，必须根据案件情况妥善运用法律原理恰当处理，以实现即有利于建立良好有序的市场经济发展秩序，又能够有效保护各方当事人的合法权益的经济效益与社会利益共同发展的美好目标。