完善我国医患纠纷调解委员会的建议

2016-05-16    作者：    浏览数：9,530

本文荣获二〇一四年度理论成果奖二等奖
                                                   完善我国医患纠纷调解委员会的建议*
                                                        程跃华  刘子锋  曹培杰*
 
摘  要：医患纠纷调解委员会作为独立第三方，在我国的医患纠纷解决中发挥着越来越重要的作用。但若要让医法更好结合以更有利于医患纠纷的有效解决，医患纠纷调解委员会则还需要作进一步的完善，即保证其中立性、完善其评鉴制度、将其专家库与医学会专家库进行整合并突出其在医患纠纷调解中的优势。
关键词：医患纠纷  调解委员会
On the Improvement of Doctor-patient Dispute Mediation Committee in China
Cheng Yuehua  Liu Zifeng  Cao Peijie
Abstract: As an independent third party，doctor-patient dispute mediation committee play a more and more important role in doctor-patient resolution in China. But medicaldispute mediation committee still need further perfecting in order to make the relationship between medicine and law closer and solve medical disputes effectively，such as ensuring its neutrality，perfecting its evaluation system，integrating its expert database with medical expert database，and highlighting its advantage in doctor-patient dispute mediation.
Key words  doctor-patient dispute；mediation committee
医患纠纷调解委员会（以下简称“医调委”）是医患纠纷调解的重要组成部分。不断完善医调委的工作机制，将有利于医患纠纷的解决。
一、医患纠纷调解简介
调解是ADR的一种形式，是指在第三方的主持下，以国家法律、法规、规章和政策为依据，对纠纷双方进行斡旋、劝说，促使双方当事人相互谅解，并在协商自愿的基础上达成协议，从而消除纠纷的活动。调解作为解决纠纷的重要途径，具有简便性、灵活性和经济性的特点。
用调解的方式解决医患纠纷，是近年来国内外理论和实务界的共识。国外很多学者对医患纠纷的调解持肯定意见。Hall Jl Jr［1］等认为，调解是非诉讼替代性解决方式中的首选，既能使双方达成均能接受的解决方案，其带来的损害又最小。Harold Tk［2］认为，调解方式在处理医疗纠纷处理中的作用一直未得到应有的重视，应建立事后沟通及调解机制，并将其上升为解决医疗纠纷的国家战略；Florence Yee［3］通过比较医疗纠纷调解、传统的诉讼和仲裁三种方式后，提出强制调解具有高效率、低成本、医患双方情绪不易激动等特点，应成为解决医疗纠纷的方式。实践中，美国80%以上的医疗纠纷是通过诉讼外调解解决的。［4］
按照调解主体的不同，可以将调解分为人民调解、行政调解、仲裁调解、司法调解［5］，其中司法调解系在司法程序过程中的调解，其实质仍属于司法裁判程序的一部分，并不属于本文所称ADR。我国台湾地区解决医疗纠纷的方式与中国大陆地区具有相似之处。我国台湾地区医患纠纷调解通常可分为一般调解、乡镇市公所调解与所谓的“司法调解”。一般调解由指患者直接向医师公会或相关的消费者权益团体提出申请进行。乡镇市公所调解依据的，是我国台湾地区所谓的“乡镇市调解条例”，由医患双方向乡镇市公所设立的“调解委员会”提出调解申请；调解达成一致意见后，调解书还可经法院核定，产生与法院判决相同的法律效力。而其所谓的“司法调解”，有些类似于我国大陆地区的法院诉前调解。
二、国内医患纠纷调解机制现状
医调委的调解不同于卫生行政部门所主导的行政调解和由司法机关组织进行的司法调解，其对于构建和谐医患关系、减少国有资产流失、减少法院因医患纠纷案件产生的诉累和让患者快速获得理赔均有着积极的意义。我国很多地方政府都已经在积极推动医调委的工作。
(一)北京市
2011年5月30日，由北京市司法局、卫生局、高级人民法院等６部门联合成立了“北京市医疗纠纷人民调解委员会”。与它的前身——2005年1月成立的在北京市卫生法学会下设的“医患纠纷调解中心”——相比，该医调委是独立于卫生系统之外的第三方，不受任何组织和个人的干扰。其“中立第三方”的角色拉近了医调委与患方的距离。截止至2012年5月，该医调委共受理了1500多件医患纠纷，其中50%的案件中医患双方达成了协议，14%左右的医患纠纷被认定为医院无过错，患方放弃索赔，调解成功率将近70%［6］。
(二)上海市
2006年，上海市成立了“医疗纠纷人民调解委员会”。2011年，上海市政府发布《关于开展医患纠纷人民调解工作的若干意见》，规定各区县的医患纠纷人民调解委员会是调解医疗纠纷的实施机构，调解实行属地化管理；其受案范围为患方索赔金额超过3万元、同意人民调解、经医患双方自愿申请的医患纠纷。由于政府对于医调委没有明确的财政支持，机构经费短缺，运行困难。
  (三)广东省
广东省医疗纠纷非诉讼处理机制主要有以下三种模式，一是根据《人民调解法》的规定，依托于广东省“人民调解委协会”并经广东省司法厅批准，由广东省医院协会申请设立的“广东和谐医患纠纷人民调解委员会”（以下简称广东省医调委）；二是深圳市人民法政府根据2010年2月22日颁布的《深圳医患纠纷处理暂行办法》第十八条第三款中关于“市政府应当依法完善仲裁委员会的医患纠纷仲裁机制”的规定而设立了“深圳医患纠纷仲裁院”；三是珠海市人民政府根据《珠海市医疗纠纷预防与处置办法》于2011年12月设立的“珠海市医疗纠纷人民调解委员会”（以下简称珠海医调委）。归纳起来，这些医患纠纷非诉讼处理模式有以下特点：
一是经费来源多样。
广东省医调委的经费来源是多渠道，经常性来源是医疗责任保费中售后成本的转移支付；另外还有政府补贴、组建单位垫支以及社会各界的捐赠。［7］
深圳医患纠纷仲裁院隶属于深圳仲裁委员会，其编制由深圳市政府定编，经费应来源于深圳市人民政府。［8］
《珠海市医疗纠纷预防与处置办法》第十二条的规定，珠海市医患纠纷人民调解委员会的工作经费和工作人员报酬补贴由财政予以保障。据介绍，珠海市政府将位于市中心面积550平方米的办公场地调拨给市医调委无偿使用，市财政局将珠海市医调委日常工作经费和调解员的聘用经费纳入市财政年度预算；同时，珠海市将珠海医调委作为社会组织进行培育，拟建立购买服务评估体系。［9］
二是工作成效显著。
据报道，自2011年6月成立至2013年6月，广东省医调委（含各地分支机构）共接待医患纠纷投诉8217宗，其中纠纷报案2667宗，立案受理调解2126宗（其中重大案件1141宗），已结案1591宗，调解成功1505宗，调解成功率达94.5%，履约率100%；涉及赔偿诉求约5.50亿元，经调解后实际赔付金额6781.13万元，节约诉讼费844.02万元；经调解放弃索赔228宗，签署调解协议数774件，司法确认160件。——经回访，医疗机构满意度95%，患方满意度98%。此外，现场应急处理“医闹”案件565宗，大多数医闹案件得到妥善处理［10］。
珠海市医调委自设立到2013年4月30日，共接待医患纠纷咨询205宗，立案受理 138宗（其中死亡案件46宗，有过激行为的案件30宗），已调解成功 121宗，引导走其他法律途径解决8宗，正在调解7宗，调解协议履行率100%；诉求总金额3265.83万元，结案总金额711.61万元；经过人民法院司法确认99宗，特别是医患双方无一例反悔,实现了“案结事了”。人民调解员参与应急现场处置“医闹”22次，成功地把“医闹”引入“医调”，维护了医院的正常医疗秩序，受到了医患双方的一致好评［11］。
深圳市医患纠纷仲裁院解决的案件数量相对较少。究其原因，主要在于医患纠纷调解比医患纠纷仲裁更具优势（下文将进一步论及）。
三、医患纠纷调解委员会急待完善
（一）保证医患纠纷调解委员会的中立性
调解机构中立性是调解医患纠纷的前提，它要求医患纠纷调解机构在调解过程，应保持客观、公正和不偏不倚，不代表、不偏向任何一方当事人。其判断标准，主要是看调解机构是否直接或间接与当事人之间存在利益关系；其在经费来源、人事任免、业务运行等方面是否具备独立性。而现有医调委的中立性存在缺陷。
如前所述，由于广东省医调委经费的经常性来源是医疗责任保费中售后成本的转移支付，由此广东省医调委可能在一定程度上受制于保险公司；而保险公司又和医疗机构之间存在保险合同关系，因此，这种链条关系是对医调委中立地位的考验。基于同样的道理，有学者认为北京的两个医患纠纷调解中心的经费由保险公司从保险费中列支，这样的调解机构很难在程序意义上保持中立与公正。［12］
另外，《广东省医患纠纷预防与处理办法》（以下简作《办法》）第八条规定了“县级以上人民政府对医疗纠纷人民调解工作所需经费、人员、办公场地等给予必要的支持和保障”；“有条件的市、县、区人民政府可以对医调委的设立及开展医疗纠纷人民调解工作采取政府购买服务的方式”。其第十条又规定：“鼓励境内外公民、法人和其他组织依法捐赠财产或者设立医疗风险基金，资助本省医疗机构开展医疗救助和医调委应当每半年一次向社会公布接受社会捐助、资助的具体情况，接受社会监督。”上述规定虽其积极的方面，但还需进一步细化，“必要的支持和保障”以及“可以”等用语存在着一定的不确定性，医调委有“断粮”的可能。
目前珠海对医调委实行财政拨款，将医调委参照事业单位对待，这使得珠海医调委在经费来源和人事任免的独立性上存在明显的瑕疵。在目前公立医院为政府的“嫡系部队”的情况下，在具体个案的调解中容易引起患者对医调委中立性方面的顾虑。因此，我们建议医调委经费明确由财政保障——例如采用政府购买服务的方式——以确保其公信力。其次，对社会捐助机构的规定还须细化。医调委具有中立性，其接受社会捐助应当受到限制，对于可能影响其中立性的捐助，比如医疗机构、与医疗机构有保险关系的保险公司的捐助，医调委不得接纳。
（二）完善医患纠纷调解委员会的评鉴制度
上海市浦东新区医调委于2011年8月其，在纠纷中采用专家咨询的方式，让相关专家协助参与调解，提高了调解的成功率。［13］可以说，医调委的评鉴制度虽为快速解决医患纠纷提供了一条新模式，但其本身仍需要进一步完善。这是因为，我国现行法关于纠纷过错认定的法定形式有医疗过错司法鉴定和医疗事故技术鉴定两种，而《办法》第三十四条仅规定了专家库的功能是“为医疗纠纷的调查、评估和调解提供技术咨询”，未规定医调委的评鉴职能。因此，虽然医调委的评鉴可以认为是医患双方合意下的一种纠纷快速处理方式，但当涉及到依据评鉴结果签署调解书并形成司法确认书时，法院应当慎重。一旦签收了法院的调解书，当事人就丧失了救济途径；而评鉴结果毕竟仅是基于双方合意的非官方结论，并没有确定的法律效力。
因此，我们建议赋予评鉴结果一定的法律效力；否则，基于其产生的司法确认的合法性将存在缺陷。
（三）整合医患纠纷调解委员会专家库与医学会专家库
目前，医调委专家库的医学人员系人品好、能力强、素质高，具有高、中级技术职务，和大专以上学历的离退休医务人员，但是他们可能存在知识结构老化和业务知识更新不及时等缺点，
因此，为使医、法有效结合从而达到更好的调解效果，卫生行政部门可以考虑在适当的时机，引入医学会专家库中人品好、作风正派的专家参与医调委的工作；同时，引导医调委专家库中的法律专家参与医学会的工作。
（四）突出医患纠纷调解委员会进行医患纠纷调解的优势
有人认为，医患纠纷仲裁同样可以起到医患纠纷调解的作用。我们认为，如果完善了医调委调解机制，那么医患纠纷仲裁完全可以被取代。
关于医患纠纷是否可以仲裁的问题，学界有不同看法。反对者认为，医疗损害属于人身损害事项，非商事合同纠纷，因此医患纠纷仲裁于法无据。支持者认为，医患纠纷包括医疗服务合同纠纷和侵权损害赔偿纠纷，均属于当事人可自由处分的具有财产性的事项，因而纠纷完全可以通过仲裁方式予以解决。
笔者赞同第一种观点，从法理上说，具有人身损害性质的道路交通事故赔偿案件现在是不可以仲裁的，如果允许同样具有人身损害性质的医患纠纷通过仲裁方式解决，那么如何解决这种法理冲突？从专业优势上看，医调委建立了自己的专家库，复杂而有争议的医患纠纷通过专家评鉴制度能够得到快速处理；而大部分仲裁机构缺乏专家库支撑，难以胜任医患纠纷的仲裁工作。从纠纷解决成本上看，医调委作为独立第三方民间调解机构，调解是免费的，对于患方来说无疑是减轻了经济负担；而仲裁时患方则需要缴纳仲裁相关费用。从快捷性来看，《办法》第三十九条规定了“医调委应当自受理调解申请之日起30日内调解终结”，这相对于仲裁更加快捷。从终局性来看，《办法》第四十条规定了“医患双方当事人同意对人民调解协议书进行司法确认的，医调委应当协助当事人进行司法确认”，如果经司法机关审查，发现医调委的调解违反法律规定的，还可以予以纠正；而仲裁却是“一裁终局”，缺乏其他救济途径。

参考文献
[1] Hall JL Jr.Stong RA.Alternative Dispute Resolution and the Phisian-the use of mediation to resolve hospital-medical staff confliets［J］.Med Staff couns.1993.7(2):1-7.
[2] Harold TK. Mininizing medieal litigation.Part2［J］.J Med Pract Manage.2006.21(5):257-61.
[3] Florenee Yee. Mandatory Mediation: the Extra Dose Needed to Cure the Medical Ma1Praetice Crisis［J］. Cardozo Journal of Conflict Resolution.2007.7:393.
[4] John J. Fraser J. Technical Report: Alternative DisPute Resolution in Medieal MalPraltice［J］.Pediatrics.2001.107(3):602-07.
[5] 邱星美，王美兰.调解法学［M］，厦门：厦门大学出版社，2008：8.
[6] 医患纠纷不在医院闹 走进医调委化解有道［EB/OL］.( 2012-5-11 )［2014-1-3］http://tv.people.com.cn/GB/177969/222296/17861919.html.
[7] 医调委：不好当的“和事佬”［EB/OL］.( 2012-9-28 )［2013-12-4］http://guangdong.ytw.org.cn/templates/consulting_009_1/second_51_137.html.
[8] 仲裁医患纠纷 促进社会和谐［EB/OL］.( 2011-10-12 )［2013-12-4］http://www.szac.org/news/detail.aspx?MenuID=01030201&id=6923.
[9][11] 珠海市采取“四项措施”积极推进医疗纠纷调解工作［EB/OL］.( 2013-07-02 )［2013-12-4]
[10] 医调委，致力医患双方满意[N/OL].(2013-07-30)[2013-12-4]
http://www.nfy.com/sh/ShowArticle.asp?ArticleID=5068.
[12] 董雷.关于医疗纠纷人民调解的若干问题探析［J］.医学与法学，2013:18-20.
[13] 雷红力，杨晓时，顾术理.医患纠纷调解机制中专家咨询制度的实践与完善研究［J］.医学与法学，2013:21-23.

*基金项目：本文系广东省卫生厅资助项目“广东省医疗联合体构建模式研究” 课题(项目编号：C2013016)的阶段性成果。
*作者简介：程跃华，广东三环汇华律师事务所律师，主要研究方向为知识产权、医疗卫生。刘子锋，中山大学附属口腔医院医务科副科长，主要研究方向为医院管理。曹培杰，广东明思律师事务所律师，主要研究方向为医疗卫生。

本文已发表在2014年第6卷第2期《医学与法学》上。