对《工商局省以下垂直管理后复议案件由谁受理》引起争论的追踪工商垂直管理下复议管辖难题待解

发布时间：2004-02-25　浏览数：2,064

■新闻背景 　　2003年5月，河北省承德市兴隆县个体诊所医生赵国相，因出售“非典肺炎康”而被该县工商局认定为违反了《河北省反不正当竞争条例》，构成虚假标注行为，给予行政处罚。赵国相不服，便向兴隆县政府提出了行政复议，县政府受理了此复议申请。 　　兴隆县工商局认为，此复议申请应当由具有垂直管理权的承德市工商局受理，兴隆县政府受理此案属于越权。于是在2003年6月23日向县政府提交了《行政复议答复书》，县政府称“等待省政府法制办答复”。然而两个月过去了，县政府仍未见动作。 　　2003年9月27日，兴隆县工商局申请县人民法院强制执行工商局最初的处罚决定，县法院不予受理。工商局不服，又向承德市中级人民法院提出抗辩。承德市中级人民法院认为，其抗辩理由成立，准予执行其最初的处罚决定。同时还明确表示，对县工商局行政处罚决定不服申请行政复议，当事人无权选择复议机关，只能向上一级工商部门申请。 　　2003年10月22日，本版以《工商局省以下垂直管理后复议案件由谁受理》为题，报道了这一法治新闻事件，在随后的几个月里，本版又陆续收到了云南省法制办、江苏省法制办、山东省法制办、湖南省法制办、湖北省法制办等工作人员发来的稿件，他们都从实际工作出发，发表了不同看法...... 　　2月16日，河北省承德市兴隆县工商局收到了承德市中级人民法院的《行政裁定书》，其中明确表示：对县工商局行政处罚决定不服而申请行政复议，当事人无权选择复议机关。至此，一场在工商局和政府之间展开的长达八个多月的“复议权之争”终于尘埃落定，工商局的同志表示“欢欣鼓舞”。 　　兴隆县的事情至此可以告一段落了，然而关于省以下垂直管理机关的复议管辖权，社会上的争论还远远没有结束…… 焦点一：“等”字的难题 　　《中华人民共和国行政复议法》第十二条第二款规定：“对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直管理领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议。” 　　难题就出在了这个“等”字上，工商管理系统究竟应该属于“等内”还是“等外”呢？ 　　国家行政学院的杨小军教授认为，法律条文里列举的四个部门，是举例性质的列举，不是划定范围性质的列举。这种列举的实质在于说明这些机关实行的是“垂直领导”，而不是双重领导。这就意味着，除了这四个部门以外，其他行政机关如果也是实行垂直领导体制，就同样适用第二款的规定，由上级主管部门管辖行政复议。 　　为了避免在执法过程中产生歧义，一些省份在制定自己的行政复议条例时对这个问题加以了明确，例如《云南省行政复议条例》中的第九条就规定：对地税、工商、质量技术监督等实行省以下垂直管理的部门的具体行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议。2001年10月1日开始执行的《湖南省实施〈中华人民共和国行政复议法〉办法》第六条也规定“对工商管理、质量技术监督等本省实行垂直领导的行政机关的具体行为不服的，向其上一级主管部门申请复议”。 　　但是，这样的解释并没有让所有的人都能认同。山东省人民政府法制办的王善攻认为，《行政复议法》所列举的垂直管理部门，行使的职权属于中央政府的专属权力，这些职权的行使直接关系到国家的主权、安全和社会经济生活的重大方面，地方政府对上述中央专属权力的事项无权干涉。然而省以下垂直领导的部门所行使的职权，原来都是本级地方政府的法定职权，这些部门虽然实行了省以下垂直领导，但是其行使的职权不能说变成省级政府的专属权力了。二者有着原则性的区别，不能一视同仁。 　　湖北省洪湖市法制办的刘富琼等人也表示，《行政复议法》中列举的部门，由于工作专业性强，保密要求高，上下级之间关联度大，再加上地方政府对于其行政管理工作很少涉及，所以显然难以承担这几个部门的行政复议案件审理工作。但是工商部门的工作性质则不同，与其他政府部门的工作没有差别，因此，应当把工商部门理解为“等外”部门。 　　这样的意见在山东省立住了脚，去年11月28日通过的《山东省行政复议条例》第二章第十一条明确规定：对实行省以下垂直领导的行政机关的具体行政行为不服的，可以向上一级主管部门申请行政复议，也可以向该行政机关所在地的县级以上人民政府申请行政复议。 　　焦点二：复议管辖的制度基础 　　杨小军教授认为，《行政复议法》确立行政复议管辖的一个基础因素是行政隶属关系，如果被申请人与复议机关之间没有领导与被领导的隶属关系，复议机关的决定、指示、要求、责令等就难以做到“令行禁止”，从而也不利于切实保障复议申请人的合法权益。 　　江苏省法治办有不同的看法，他们指出，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十七条规定：“省、自治区、直辖市、自治州、县、市、市辖区的人民政府应当协助在本行政区域内不属于自己管理的国家机关、企业、事业单位进行工作，并且监督它们遵守和执行法律和政策。”根据本条规定，地方政府与省以下垂直的行政机关虽然没有领导与被领导的关系，但是地方政府享有监督它们的权力，而行政复议就是对行政机关行使政权的活动的一种监督。监督体制的设立不必拘泥于监督者与被监督者之间是否具有领导隶属关系，在地方政府与工商等部门相分离的情况下，赋予地方政府对它们的行政复议权，监督者与被监督者是独立的，利益上也没有关联，这种监督机制符合权力制衡原则，必然会收到良好的监督效果。 　　山东省法制办的王善攻表示：随着行政机构改革的变化，省以下垂直领导的部门大有扩张之势，例如目前药品监督管理部门正在进行省以下垂直领导的改革。如果这些部门都以管理体制没有隶属关系为由拒绝当地人民政府的行政复议监督，那么我国的行政复议法律制度将面临“高位截肢”的危险。 焦点三：“地方保护”与“部门保护”之争 承德市工商局认为，1998年以来，党中央、国务院相继对工商行政管理、质量技术监督、食品药品监督的管理体制进行重大改革，实行省以下垂直管理，其目的就是为了有效排除地方干扰，建立统一高效的行政执法权威。 　　因此，如果市、县政府仍有权撤销省以下垂直管理部门的行政处罚的话，那么这和这些部门没有实行垂直管理前就没有什么区别，党中央、国务院想靠垂直管理来有效排除地方干扰的初衷也无从谈起。 　　而实际上的情况又是怎样的呢？以湖南省娄底市为例，1999年，该市各县、市、区政府受理对工商、技术监督、地税等行政机关具体行政行为不服的复议申请12起，撤销6起；2000年受理11起，撤销5起。但是从2001年10月1日起，《湖南省实施〈中华人民共和国行政复议法〉办法》开始执行，其中明确规定省以下各级政府不能受理这样的复议申请，而只能拒之门外。对此，娄底市法制办的同志介绍说，这“引起了群众的强烈不满”。这里的群众把垂直管理称为“条条管辖”或者“爷办崽案”，认为其公正性值得怀疑。 　　对于这个问题，其他省、市的法制办也有不同的见解。山东省法制办认为，1998年以来，几个部门先后实行省以下垂直领导的管理体制，对于在整顿和规范市场经济秩序工作中克服地方保护主义的干扰，确实收到了一些效果。但是目前的情况是，有些部门地方保护主义倾向得到克服，而部门保护主义恶性膨胀。有的部门层层下达罚款、收费指标，而且与工资福利、活动经费挂钩，导致大量违法行为发生。因为上级领导机关往往离得比较远，管理监督不到位，当地人民政府又管不了，部门不正之风问题尤其严重，行风评比时，垂直领导的部门常常排在倒数几名。在行政复议工作中，因为有些下级部门的具体行政行为是按照上级部门的部署执行的，所以收到行政复议申请或者借故不予受理，或者为下级部门打圆场，不该维持的也给予维持，或者给申请人施加压力迫使其撤回申请等等。 　　江苏省法制办的工作人员认为：近年来，省以下垂直领导的机关往往是自己制定行政执法行为的各项规则，自己予以贯彻执行；有的省以下垂直领导基层执法部门在做出具体行政行为之前，已报上一级主管部门审核。在这种情况下，如果还规定申请人只能向其上一级主管部门复议，其实质是自己复议自己。这与行政法上著名的“任何人不能为自己案件的法官”原则相违背，对复议人是不公正的。 　　江苏省法制办的同志还指出：地方政府仅就省以下垂直领导行政机关的具体行政行为予以监督，并不干涉其日常行政管理，对其人财物也不能施加影响。因此，地方政府利用行政复议实施地方保护主义的能力微乎其微。而通过复议监督活动，纠正省以下垂直领导的行政机关的违法或不当的行政执法行为，则可以为解决部门保护主义提供顺畅管道。 焦点四：便民是管辖原则 　　湖北省洪湖市法制办的刘富琼等人认为，工商行政复议案件由上一级工商部门受理违背了行政复议法确定的便民原则。市、县工商部门所在地之间相距动辄一二百里，省、市工商部门所在地之间隔甚至千里之遥，交通发达地区当事人向上申请复议尚可朝去夕返，不发达地区当事人想复议，恐怕只能“望途兴叹”了。 　　以湖北省荆州市为例，从2000年至今，该市所辖九个县、市、区所有工商行政复议案件均由行政管理相对人选择复议机关，在工商部门告知相对人可以选择向本级人民政府或者上级工商行政管理部门申请复议后，相对人全部选择了本级人民政府。 　　湖南省娄底市法制办的同志给我们举了另外一个例子：去年，该市双峰县的一名群众对市邮政局非法拘禁并罚款4000元的行政处罚不服，想提出复议申请。因为市政府无管辖权，他们告知他到省邮政管理局去申请复议。结果这名群众说：“我一个农民到省城去告状，连邮政局在哪都找不到，还告什么状？”最终，他放弃了复议权。 　　江苏省法制办认为，如果只能到上一级部门申请复议，对人民群众极其不便，提高了行政复议成本，不便于人民群众运用行政复议合法权益。建立由公民、法人或者其他组织选择行政复议机关的体制，则有利于人民群众行使行政复议权，迅速启动复议监督程序，体现了人民利益至上的观念。 　　承德市工商局的难题得到了解决，但是更多类似的难题又在不断地出现。由于对法律条文理解不同而引发的碰撞还在频频见诸报端。2003年12月18日，《中国工商报》报道了山西襄汾县的一个类似案件：政府法制办以县政府名义下达了一份行政复议决定书，撤销了县工商局的一个行政处罚决定，让县工商局茫然不已。 　　目前，实行省以下垂直领导的部门还在不断增加，这样的问题也必定随之增多。那么，这场更大范围的“复议权之争”到底会以怎样的结果收场，让我们拭目以待。 ■法律链接 　　《中华人民共和国行政复议法》第十二条第二款：对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议。 　　《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十七条规定：省、自治区、直辖市、自治州、县、市、市辖区的人民政府应当协助在本行政区域内不属于自己管理的国家机关、企业、事业单位进行工作，并且监督它们遵守和执行法律和政策。 　　《中华人民共和国行政复议法》第四条：行政复议机关履行行政复议职责，应当遵循合法、公正、公开、及时、便民的原则，坚持有错必纠，保障法律、法规的正确实施。 ————法制日报