论道路交通事故责任认定行为的可诉性及司法操作

2002-12-10    作者：广东翰谕律师事务所 龙开茂律师      浏览数：10,919

道路交通事故责任认定（下称责任认定），是指公安机关对本行政区域内发生的交通事故以交通事故责任认定书的法定形式，就事故各方当事人对事故发生应否承担责任及承担责任轻重所作出的一种行政决定。公安机关对交通事故作出责任认定是其处理交通事故的法定职责之，公安机关在行使该职权时，与行政相对人（即事故当事人各方）之间并不是一种平等主体之间的民事法律关系，也不属于调解的居中角色，所以该行为的法律性质应属于公安机关具体的行政行为之一种。它体现的是公安机关与事故当事人之间一种管理与被管理的行政关系，公安机关在该关系中起着主导、控制的作用。责任认定既然是一种具体的行政行为，如果行政相对人对该行为不服，可否就此通过行政复议直至行政诉讼这一最终司法途径寻求法律救济，由审判机关对该行政行为的合法性进行审查并作出最终裁决，对此我国行政立法并无作出明确规定。由国务院发布的专门规范道路交通事故处理的行政法规《道路交通事故处理办法》第二十二条只规定当事人对责任认定不服可以提起行政复议，而无规定可否提起行政诉讼。在司法实践中，最高人民法院以司法解释的方法对该问题作出了明确的规范，最高人民法院与公安部联文颁发的法发[1992] 39号文《最高人民法院、公安部关于处理交通事故案件有关问题的通知》第四条规定“当事人仅就公安机关作出的道路交通事故责任认定和伤残评定不服，向人民法院提起行政诉讼或民事诉讼的，人民法院不予受理。”从而将责任认定这一行政行为排除在行政诉讼的受案范围外。关于该司法解释的科学性、合法性问题，仁者见仁，智者见智，笔者认为该司法解释既与我国的相关法律相冲突，其立法价值取向也不足取： 一、关于行政诉讼的受案范围，我国《行政诉讼法》采取了列举式、概括式与排除式相结合的立法模式。《行政诉讼法》第十一条第一款第（一）项至第（七）项详细列举了七类可诉具体行政行为，第八项则概括规定其他侵犯其他人身权、财产权的行政行为也纳入行政受案范围，第十二条则排除了四类事项作为行政诉讼的受案范围。其中第（四）项规定为“法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为中的‘法律’是指全国人民代表大会及其常务委员会指定通过的规范性文件”。如前所述，责任认定是一种具体的行政行为，该行为虽不属于七类详细列举的具体行政行为之一，但也明显不属于四类“排除性事项”。在法无明确禁止的前提下，根据《行政诉讼法》及相应司法解释的立法精神，为保护事故当事人（行政相对人）的合法权益，保障其行政诉权，有效监督公安机关依法行政，笔者认为人民法院应将该类行政行为纳入行政案的受案范围。最高人民法院、公安部[1992] 39号文中相应的规定属于越权立法，其与我国《行政诉讼法》的立法精神相冲突，也不符合当今世界各国可诉行政行为逐步扩大之时代潮流，所以应予废止。 二、将责任认定行为排除在行政诉讼受案范围外，不利于人民法院对公安机关依法行政实施有效的司法监督，也不利于提高公安机关的执法水平，更为可怕的是其容易滋生公安队伍内部腐败，从而可能损害我国司法机关的威信和当事人对司法独立的可信度。改革开放以来，随着我国各级政府加大对基础设施的投入，我国公路建设取得了飞跃发展，现代化的公路交通网络已基本形成，加上我国居民购买力逐步提高，导致我国的各种机动车数量每年都以较大比例增加，相应地，道路交通事故数量也逐年递增。根据《道路交通事故处理办法》的规定，公安机关可以就事故损害赔偿主持当事人各方居间调解，如能达成调解协议并已经履行完毕，案件就此终结；如达不成调解协议或调解后反悔无实际履行的，当事人任何一方可以就此向人民法院提起民事诉讼。在实践中，由于公安机关作出的责任认定行为实行的是内部监督机制，上级公安机关为维护下级公安机关的威信，对当事人提出的责任认定重新认定申请，除非原责任认定明显事实不清，畸重畸轻或适用法律错误，上级公安机关一般都会维持下级公安机关的决定，从而导致当事人对公安机关行政执法的公平性产生怀疑。其在向人民法院提起损害赔偿纠纷时大多会一并对责任认定的合理性提出诉求。根据最高人民法院法发[1992] 39号文第四条“当事人对作出的行政处罚不服提起行政诉讼或就损害赔偿问题提起民事诉讼的，以及人民法院审理交通肇事刑事案件时，人民法院经审查认为公安机关所作的责任认定，伤残评定确属不妥，则不予采信，以人民法院审理认定的案件事实作为定案的依据”的规定，责任认定在诉讼中并不具有法定的证据效力，人民法院在审判中可以有权决定是否采信。但在审判实践中，由于人民法院与公安机关的特殊关系，人民法院大都不愿得罪公安机关，加之责任认定是一项专业性极强的技术工作，一些审判人员由于受交通规则知识欠缺、怕麻烦、怕承担责任等因素的影响，所以在作出判决时，大都会直接采纳公安机关的责任认定意见，使以上规定形同虚设。更有一些地方的高级法院下文规定“人民法院在审理案件时认为公安交通管理部门作出的交通事故责任认定不准确的，在决定不予采信之前，应征求公安交通管理部门的意见，妥善处理”（粤高法发[1996] 15号文第6条），其作法明显违背了我国审判机关独立行使审判权的司法原则，使人民法院对公安机关的监督作用难以真正发挥。责任认定对事故当事人的权利义务有重大影响，它直接决定当事人是否需要承担各种法律责任（交通事故责任为竞合的法律责任，既要承担民事责任，又可能要承担行政责任和刑事责任）及承担责任的大小。由于责任认定在人民法院的各种判决中普遍被直接采信，其直接后果有可能导致公安机关执法人员为谋取私利，滥用执法权，与当事人一方进行权钱交易，作出明显不公的决定，使当事人另一方或几方承受不公的法律后果，并将损害我国司法机关的威信和当事人对其公正性的认同。笔者曾代理过一起交通事故纠纷案，当事人一方怀疑公安机关执法干警在现场勘验笔录和目击证人询问笔录上作了手脚，所以对责任认定书中认定的事实和责任不服，要求人民法院依职权取证。此案在审理中，一审人民法院在无进一步核实事实的基础上完全采信了公安机关收集的全部证据和作出的责任认定，此案上诉到二审法院仍维持原判。判决发生法律效力后，当事人因不服，长期以书面、口头等形式向人大、纪委、检察院、公安等机关部门申诉，但至今仍无任何回复。当事人在与笔者接触中，深深流露出对公安执法公正性的疑惑和对法院判决的不满。 责任认定是公安机关日常处理的行政行为之一，其直接涉及到当事人各方的财产权，人身权等权益，立法上将其列为第八类可诉的具体行政行为，不仅是可行的，而且也是必要的。考虑到我国的《行政诉讼法》颁布时间仅10余年时间，为保持法律的相对稳定性，在立法体例上可以先由最高人民法院以司法解释的方式对其进行规范，待条件成熟时再对行政诉讼法进行修正。同时还必须对现行《道路交通事故处理办法》“责任认定”这一章进行修订，该章第二十二条在立法上使用法律术语不科学，该条规定“当事人对交通事故责任认定不服的，可以在接到交通事故责任认定书后十五日内，向上一级公安机关申请重新认定，上一级公安机关接到重新认定申请书后三十日内，应当作出维持，变更或者撤销决定”。在此上一级公安机关“重新认定”行为到底属何含义，是由上一级公安机关就同一事实重新作出一具体行政行为，还是由上一级公安机关对下级公安机关责任认定进行行政复议，重点审查其合法性、公正性等问题，然后据此作出复议决定，概念表述不清，很容易使人误解。但从该条的立法目的看，上级公安机关的行为应属行政复议性质。另外，考虑到责任认定是一项专业性极强的技术工作，公安机关工作人员在这方面具有一定优势，笔者认为还是实行“复议前置”程序为好，所以笔者建议将第二十二条修订为“当事人对交通事故责任认定不服的，可以在接到交通事故责任认定书后六十日内，向上一级公安机关申请行政复议；上一级公安机关在接到行政复议申请后三十日内，应当作出维持、变更或者责令重新作出责任认定的复议决定；当事人对上一级公安机关的复议决定不服的，可以于收到复议决定后十五日向人民法院提起行政诉讼”。 人民法院在受理该类行政诉讼案件后，在审查重点上应与其他类型的行政案件有所区别。人民法院对一般行政行为主要审查其合法性问题，即行政机关作出某种行政行为有无事实依据和法律依据，而公安机关作出责任认定一般是有一定合法性基础的，即交通事故已经发生，而且事故当事人也已查清，所以一般不存在越权行政、违法行政问题。人民法院在审查其合法性问题上，主要应审查其公正性问题，具体包括当事人有无违章行为、违章轻重、违章与事故发生的因果关系，责任认定是否畸轻畸重，适用法律是否恰当等事项，在此基础上人民法院可以在查清事实的基础上对责任认定直接予以改判。如公安机关的责任认定事实不清，人民法院也可责令其重新作出责任认定。人民法院就责任认定作出的裁决应有最终的法律效力，当事人在提起民事诉讼或检察机关提起公诉时，不得再对其提出异议，如果提出，受诉法院也应不予审查，可以据此直接作出判决。