外商投资企业土地使用费的法律问题探析

2002-09-25    作者：广东经纶律师事务所律师蔡海宁      浏览数：11,652

[摘 要]文章探析涉及外商投资企业土地使用费的：（一）概念和遇到的法律问题；（二）对收取外商投资企业土地使用费的基本评价与建议。 土地使用费问题，是目前外商投资企业普遍遇到的法律问题之一。它既关系到外商企业的经济效益，又影响国家的财政收入，且由于现行法律中没有针对向外商投资企业收取土地使用费的完整立法，主要是散见于《中外合资经营企业法》和其它行政法规或地方法规中；在具体操作上，许多地方具体实施办法不尽相同，而且有些和法律相冲突，所以有必要对外商投资企业土地使用费的问题予以探讨，以正确处理国家、地方及外商企业的法律关系。

一、收取外商投资企业土地使用费遇到的法律问题。

所谓外商投资企业土地使用费，是指国家或地方政府按年定期向外商投资企业收取以土地使用费为形式的地租。由于国家没有专门对土地使用费立法，造成地方政府在土地使用费的收取问题上有不同的理解，导致地方政府采取的具体实施办法各不相同，甚至有的还违背了国家收取土地使用费的本意。实践中，对外商投资企业收取土地使用费常遇到如下法律问题：

（一）外商投资企业使用土地是否一律缴纳土地使用费。 根据1994年7月13日《国家土地管理局关于缴纳土地使用费问题的批复》中指出：“外商投资企业可以通过土地使用权出让和行政划拨方式取得土地使用权。通过行政划拨方式取得土地的，应向土地主管部门交纳场地使用费，场地使用费由场地开发费和土地使用费构成。企业通过土地使用权出让方式取得土地的，在支付土地使用权出让金并办理有关手续后，即取得土地使用权。据此可以认定土地使用费是企业使用行政划拨土地发生的费用；企业已支付出让金表明是通过出让方式取得土地使用权，就不应对其再征收土地使用费。但是，采取双方协议方式出让土地使用权，并在出让合同中规定取得土地使用权后继续征收土地使用费的，仍应按合同执行。”由此可见，土地使用费就相当于外商投资企业使用土地的地租，如果企业是通过土地出让方式取得土地的，自然也就不应再向他收取租金。但从各市的具体实施办法看来，有些地方无论外商投资企业以何种方式取得土地使用权，都要按其规定向当地政府交纳土地使用费。如《深圳经济特区土地使用费征收办法》第2章第7条中规定：《深圳经济特区土地管理条例》实施后，通过协议、招标、拍卖方式有偿取得土地使用权的，按甲种收费标准征收。这种收费就不太合理了，正如一个人买了一栋房子，但他每年还要定期交租金一样。在《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》施行之后，企业交付土地出让金后取得土地使用权的，就不应再向它收取土地使用费了。因此，并非任何使用土地的外商投资企业都须缴纳土地使用费。

（二）外商投资企业租赁场地是否应缴纳土地使用费。 由于法律规定既不明确又不统一，对外商投资企业租赁场地是否应缴纳土地使用费的做法各地并不一致。如天津市政府1987年2月23日颁布实施的《外商投资企业使用土地管理试行办法》第11条就规定：“属于外商投资企业租用房屋的土地，租赁房屋的双方应订立协议，由房屋出租者缴纳。”而深圳市人民政府1990年3月8日颁布实施的《深圳经济特区土地使用费征收办法》第6条则规定：租赁房屋的，房屋所有人为缴费人。深圳的土地使用费不仅对外商投资企业征收，而且“使用特区范围土地的单位和个人，都必须依照本办法的规定缴纳土地使用费。”在广州市政府1985年3月18日颁发的《广州市征收中外合营企业土地使用费暂行办法》中虽无相应规定，而在实际操作中，却无论租赁与否，都向中外合营企业计收土地使用费，唯一例外是租用五星级酒店或中外合资而建的高级写字楼可以免交，其理由是这些酒店和写字楼的所有权人已缴纳了外商投资企业土地使用费。对于这个问题，笔者认为：各省市应按照国家税务总局国税函发[1994]80号函来办理，即外商投资企业租用厂房、场地、饭店、宾馆、招待所等作为生产、经营场地，其土地使用费应由出租方依照有关规定缴纳，并作为场地租金的组成因素。

 （三）外商投资企业使用土地应由谁缴纳土地使用费。 《中外合资经营企业法》第5条规定：“中国合营者的投资可包括为合营期间提供的场地使用权。如果场地使用权未作为中国合营者投资的一部分，合营企业应向中国政府缴纳土地使用费。”因此，在各市实施办法一般都这样规定：外商投资企业的土地使用费由外商投资企业缴纳。但同时对不同的情况予以区别。如中方企业以土地使用权作为投资的，由中方企业从其利润分成中缴纳（天津）。如以土地折旧作中外合资企业股本的，或由中方以土地、房屋为条件参加合营的，均由合营的中方负责缴交土地使用费（广州）。根据《中外合资经营企业法》和《中外合作经营企业法》的规定，合资、合作企业的中方可以利用原有场地，引进外资兴办企业。由于中方企业过去已经依法取得该宗土地的使用权，那么，新办的具有法人资格的合营企业，随着企业的成立，原中方的土地使用权（以双方签订合同的方式）自然转移到新的企业，企业在合营期间享有土地使用权。既然土地使用权已转移到合营企业，其土地使用费就应由合营企业交纳。而在深圳，以土地投资入股与他方兴办合资、合作或联营企业后，合资、合作或联营企业为缴费人，但经批准的合营合同另有约定的按合同办理；土地使用权没有转移的，提供土地的一方为缴费人，土地使用权转让的，受让方为缴费人。各地方政府在具体实施上做法不一样，容易造成混乱。笔者认为除租赁场地外，已取得土地使用权的土地使用费应该统一由合营企业缴纳，这样管理可以更明确和直接。

二、对收取外商投资企业土地使用费的基本评价与建议。

土地是有限的硬资源，有偿使用土地和征收外商投资企业土地使用费的问题，是与改革开放相伴而来的，二十年的实践证明，土地使用费的收取，对我国经济发展起到了很大的作用，主要表现在如下几方面：第一，增加了企业、单位珍惜土地，合理利用土地的内在动力。第二，保证了城市规划的实现，促进了城市经济的发展。第三，大大强化了土地管理工作，进一步维护了城市土地国有制度。第四，增加了国家财政收入，扩大了城市土地开发及城市建设、维护的资金来源。第五，保障了外商投资企业征用土地的补偿、拆迁、安置的费用和建设厂外公共设施的专项资金，扩大了对外开放领域，增加了引进外资的数量。 但是，我们同时看到，外商投资企业土地使用费的立法和实施办法仍是不够明确和完善的，只是在《中外合资经营企业法》中有概括式的表述，具体规定主要是行政部门的规章，而各地方政府的规定与国家财政土地主管部门的规定并不完全一致，由此造成规范冲突。特别是土地使用费的收取标准及各地方自己制定土地使用费减免优惠政策，加上执行力度也有不同，由此造成一些外商投资企业无所适从，部分也造成国家财政收入的流失。有鉴于此，笔者建议：

 （一）国家统一立法，不仅在中外合资经营企业法中有规定，而且要在中外合作企业法，外商独资企业法明文规定土地使用费的问题，同时外国企业驻华办事处也应缴纳土地使用费。

 （二）运用我国政府在土地资源所有权人的代表以及资源配置者中心地位，明确具体的配套行政法规和政策，制定统一的实施细则，杜绝政出多门，防止一些地方政府部门乱收费，或乱减免土地使用费，在保证国家财政收入的前提下，鼓励外商投资，维护外商的合法权益。

（三）严格执行新的《土地管理法》确立的土地用途管制为核心的新型管理制度。改变过去分级限额审批制度，将土地利用总体规划的审批权，农地转用和土地征用的审批权丶耕地开垦的监督权丶土地供应量的控制权集中在中央和省政府，同时将执行性的权力放到县政府。土地使用费的收取也要适应着土地管理制度由保障建设用地供应为主变为以土地用途管制为核心的重点转移。按土地使用用途来划分土地类别、土地区位、土地等级、制定科学合理的评估办法。不断调整土地使用费的征收标准，按年收取土地使用费。

（四）在条件许可的情况下，将土地使用费及土地使用税“税费”合一，更加有利于征收和管理。目前仍是对内资企业的单位和个人用地征收土地使用税，而对外商投资企业和外商企业在华机构用地征收土地使用费，随着中国加入WTO，有关国民待遇的原则必然凸显这一问题。因此，实行“费”改“税”，统一国内的管理体制，与国际惯例相接轨，是非常必要和迫切的工作。 综上所述，土地使用费的问题与我国的土地管理制度，财政税收法规和吸引外商投资政策紧密相连，正确处理这一问题，对于优化土地资源配置，提高土地利用效率，发挥土地资产的综合效用，实现国民经济的可持续的发展有非常重要的作用。