治安管理处罚法草案三次审议

发布时间：2005-08-25　浏览数：699

六方面问题备受关注

　　本报记者 陈丽平

　　十届全国人大常委会第17次会议8月23日分组审议了治安管理处罚法草案。这已是常委会组成人员第三次分组审议这一草案。审议中，

　　行政复议不应成为行政诉讼的前置程序

　　两个月前常委们审议的原草案规定：“当事人对治安管理处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”公安部提出，按照现行治安管理处罚条例的规定，对治安管理处罚决定不服的，应当先向上级公安机关申请行政复议；对复议决定不服的，再向人民法院提起行政诉讼。这样规定，有利于上级公安机关监督下级公安机关，建议维持现行条例的有关规定。因此，新的草案将这一条修改为：“被处罚人对治安管理处罚决定不服的，可以依法向上一级公安机关申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”这就将行政复议作为行政诉讼的前置程序。对此，许多委员提出反对意见。
　　贺铿委员尖锐地指出，公安机关的理由不充分，上级公安机关对下级公安机关的监督，不是这样就能够加强的。应当尊重当事人自由选择的权利。当事人根据自己的情况，是向法院提起行政诉讼，还是向上级机关申请行政复议，完全应当由当事人自己决定。不能以所谓有利于上级对下级的监督为借口牺牲当事人的自由选择权。
　　李重庵委员也认为，从立法的指导原则上讲，应重视公民的自由选择权。加强上级公安机关对下级公安机关的监督和公民的自愿选择权并不矛盾。因为公民有权作出的选择之一就是向上级公安机关申请复议，公安机关受理之后，可以用高效公正的处理来引导公民对行政复议优先选择。
　　柳斌委员说，目前一些公安民警不能公正执法的情况时有发生，上级公安机关偏袒下级机关，维护下级机关的不当行为甚至错误行为的现象也存在。所以，建议维持草案二审稿的规定，就是“对治安管理处罚决定不服”的，应该给予当事人选择的自由，他可以向上一级公安机关申请行政复议，也可以提起诉讼。
　　列席会议的全国人大代表任玉奇说，在实践当中大量的案子直接提请诉讼实际上是比较快的，也是行之有效的。如果在治安管理处罚的救济措施中，把行政复议作为当事人诉讼的前置程序，既限制当事人的合法权利，又和行政诉讼法有关规定冲突，是一种倒退。

　　应明确写入制止性骚扰

　　王茂林委员说，性骚扰一词此次已写进妇女权益保障法草案。治安管理处罚法也应该原则性规定对此类问题的处罚措施。如果回避，出现了性骚扰该如何处理，公安人员会很被动。当然，性骚扰是非常复杂的问题，有待公安部门对这个问题进行研究，对性骚扰的行为作出清楚界定。但现在可在治安管理处罚法草案中对此作原则性规定，给受害者可以向公安部门提出保护要求的权利，这也是与妇女权益保障法相衔接。

　　对公安机关的监督要加强

　　张毓茂委员说，公安机关和人民警察在维护社会稳定、促进国家经济发展中的作用不可替代，功不可没。然而不可否认的是，这支队伍里面的问题也不少。如何使公安机关、人民警察文明执法，如何使其受到严格的监督，在草案里面体现得不够有力。第5章是专门讲执法监督问题的，但其中有些条文说得比较模糊。比如讲到公安机关和人民警察应该如何，不应当如何，违反了怎么办？没有明确的规定。作为法律不能是一般的号召。在这些地方应该更具体、明确和细化。草案规定对警察有11项违法行为之一的依法给予处分，构成犯罪的依法追究刑事责任，但都比较笼统，执行起来弹性很大，建议具体规定什么样的事应该给予什么样的刑事处罚，否则太宽泛了。另外，草案规定，“公安机关及其人民警察办理治安案件，不严格执法或者有违法违纪行为的，任何单位和个人都有权检举、控告；收到检举、控告的机关，应当依据职责及时查处”。这里说的“机关”，是哪个机关？依据什么职责去查处？在法律上必须有明确规定。
　　徐永清委员提出，上次审议时，委员们对执法监督一章提出了一些修改意见，但这一稿几乎没有修改。现在该章写的6条内容，基本上不是讲执法监督，而主要讲对公安机关和人民警察在执法时的要求和必须遵守的纪律。现阶段公安机关维护社会治安任务相当繁重，人民警察也很辛苦，但人民警察在处理治安案件中，不守纪律的事也是不少的。没有监督是绝对不行的。建议在这一章中应该规定建立有效的监督约束机制，至少要明确公安机关内部监督和社会、群众、媒体监督，而且还要规定群众检举、控告问题处理的时限和反馈的规定。

　　法律名称要不要修改

　　司马义·艾买提副委员长说，法律委员会作的治安管理处罚法草案审议结果的报告，在第1章总则里加了一条，即“各级人民政府应当加强社会治安综合治理，采取有效措施，化解社会矛盾，增进社会和谐，维护社会稳定。”这一条十分必要，分量也很重。社会治安管理涉及方方面面，只有进行综合治理才能从根本上解决问题。对违反社会治安的行为进行处罚当然是必要的，但更重要的还是要通过加强教育、加强管理来维护社会治安。基于这种考虑，建议再斟酌，可否将治安管理处罚法的名称中的“处罚”两个字去掉？就叫治安管理法。这部法关于处罚的内容，法律条文里写得非常清楚，哪一种行为如何处罚，条文里都有规定，因此，本法的名称中不一定要突出“处罚”两个字。名称里不用“处罚”两个字也毫不影响这部法处罚的功能。有些法的题目突出了法的功能，比如妇女权益保障法，突出了权益保障的功能，但是有些法没有突出功能，比如公证法、畜牧法。本法是有关治安的法，治安包括管理、教育、处罚等方方面面的内容，所以把“处罚”两个字从法的名称里去掉毫不影响法的内容，而且内容还更全面。
　　刘珩委员对此完全同意。他说，如果法律名称中的“处罚”两个字不拿掉，好像管理治安就是为了处罚，这和管理的本意是不一样的。我们的目的是要管理好治安，这既有当事人的责任，也有社会各界和政府的责任。法律名称里没有“处罚”两个字并不影响处罚的内容，所以叫治安管理法更加客观。
　　戴证良委员则认为，草案主要讲的是处罚的力度、范围、方式方法等，所以叫处罚法是适宜的。

　　传唤到底由谁批准

　　原草案二次审议稿规定：“需要传唤违反治安管理行为人到公安机关接受调查的，经县级以上公安机关负责人批准，使用传唤证传唤。但是，对现场发现的违反治安管理行为人，人民警察经出示工作证件，可以当场口头传唤，但应当及时补办传唤证。”有的常委委员在上次审议时提出，不少治安案件是由基层派出所办理的，尤其是农村和边远地区的乡镇派出所，离县城远，交通不便，传唤违反治安管理行为人接受调查，都要求到县级以上公安机关办理批准手续，不利于及时处理治安案件。为此，新的草案将其修改为，“需要传唤违反治安管理行为人接受调查的，经公安机关办案部门负责人批准，使用传唤证传唤。对现场发现的违反治安管理行为人，人民警察经出示工作证件，可以口头传唤，但应当在询问笔录中注明。”这就意味着，原来传唤要公安局长批准，现在派出所长就可批准。对此，一些常委委员提出异议。
　　乌日图委员说，完全由基层来决定是否传唤，不太严谨。虽然基层的单位距离县级公安机关可能比较远，但现在通讯工具非常发达，从乡村到城市没有什么阻碍，人不能到县城，可以通过通讯工具报告案情，请示处理意见等。建议恢复草案二次审议稿有关的规定。

　　询问24小时长不长

　　原草案规定，公安机关对被传唤人的传唤询问时间，一般不超过八小时；情况复杂的，可以延长四小时。基层公安机关提出，有些治安案件情况比较复杂，传唤询问时间过短，难以适应及时查清和正确处理治安案件的需要，也不利于维护被侵害人的权益。为此，新的草案维持现行治安管理处罚条例关于传唤查证时间最长不超过二十四小时的规定，将上述规定修改为：“对违反治安管理行为人，公安机关传唤后应当及时询问查证，询问查证的时间不得超过八小时；情况复杂，依照本法规定可能适用行政拘留处罚的，询问查证的时间不得超过二十四小时。”对此一些委员提出异议。
　　林强委员说，询问查证时间不得超过24小时，时间偏长。尽管情况可能比较复杂，但应该保证违反治安管理行为人的必要休息睡眠时间，比如给他6个小时的休息。所以建议改为“不得超过18小时”，也就是留6个小时给违反治安管理行为人休息，这样修改更体现以人为本的精神。


              ————法制日报