新型城镇化中律师的推动作用——以“三旧”改造为切入点

发布时间：2016-05-13　浏览数：1,791

本文荣获二〇一四年度理论成果奖三等奖
                                                 新型城镇化中律师的推动作用
                                                              ——以“三旧”改造为切入点
   “城镇化”一词由来已久，原意主要指农村人口转为城镇人口的这一过程。城镇化的程度以及速度，往往能够直接反映出一个地域的总体发展状况。2012年召开的十八大报告中多次出现“新型城镇化”一词，同年举行的中央经济工作会议上也提出要“积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量。城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在，要围绕提高城镇化质量，因势利导、趋利避害，积极引导城镇化健康发展。要构建科学合理的城市格局，大中小城市和小城镇、城市群要科学布局，与区域经济发展和产业布局紧密衔接，与资源环境承载能力相适应。要把有序推进农业转移人口市民化作为重要任务抓实抓好。要把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路”。“新型城镇化”一词逐渐成为了社会各界关注的焦点。“新型城镇化”不同于传统的“城镇化”概念，它并非指单纯的人口结构变化，而是具有更丰富的内涵，即在科学布局的前提下，消除城乡二元结构，通过城镇人口数量的增加拉动内需，促进社会经济健康、协调发展。
作为法律界的专业人士，律师在“新型城镇化”进程中亦发挥着举足轻重、不可取代的作用。而“三旧”改造是“新型城镇化”进程中不可或缺的环节，也是关系社会和谐发展的重大环节。律师在这一环节中的作用日益显著。他们以其独特的专业视角，丰富的社会阅历以及良好的沟通能力，积极推动“三旧”改造的进程，从而为“新型城镇化”作出应有的贡献。本文试以律师在“三旧”改造进程中的角色定位及职能发挥，论述法律运用对“新型城镇化”的重要性。

    一、保障弱势群体利益
   “三旧”改造是广东省独有的新名词，其中，城中村改造是“三旧”改造工作的主力重点，根据改造方式不同，城中村改造分为“整体拆除重建”及“局部改造”两种方式。在“整体拆除重建”这一模式中，由于工程量浩大，对当事人的生活将造成深远的影响，如何在其中寻求一个恰当的平衡点，亦是顺利解决“三旧”改造过程中诸多问题的关键点所在。因此在“三旧”改造的过程必须要严格遵守法律规定，依据法律的精神进行价值判断，以寻求一个公正的结果。由此可见，法律专业人士在“三旧”改造中发挥着保护公民合法权益，防止权力滥用，保障每个当事人都合法享受到改造成果的作用。
    城中村改造一向是社会关注的焦点，其中村集体往往处于相对弱势的地位，而改造都攸关他们的切身利益。这种不对等的地位很难确保村民及村集体的合法利益得到有效保障。如果在改造过程中处理不当，村民和集体的合法权益一旦受损，则会引发严重的后果，甚至引发集体上访等问题。律师的介入可以相对平衡改造双方的地位，使旧村改造得以和谐、平稳进行。
    在“三旧”改造的过程中，势必还会遇到诸多阻力，特别是“钉子户”这一问题，一直以来均是城市改造中的难点与敏感点，一旦不能妥善解决，很可能影响改造的顺利进行，引发改造双方的对立，并使改造面临来自社会公众的舆论压力，阻碍整个改造进程的顺利进行。因此，要解决“钉子户”这一问题，必须依法进行，有理有据，严格按照规定的程序执行，通过行政与司法的手段解决这一问题，既要保护少数人的利益，也要保护社会公众的利益。法院对“钉子户”作出生效判决后，一般会积极组织双方当事人执行和解，从而避免强制执行造成矛盾激化，带来不良社会影响，而律师从中积极配合做好说服解释工作，最终促成各方当事人达成和解。
    由此可见，律师在改造过程中可充分发挥“润滑剂”的作用，保障弱势一方权益，缓和社会矛盾。

     二、及时应变，减少法律风险
     近年来，城镇的改造的模式逐渐转变为自主改造、融资模式等多种模式并存的现状，一改以往单纯由行政指令推进的改造方式，给予村集体和村民充分的自主选择权。目前“三旧”改造主要由政府牵头并提供优惠政策，村民、村委自主进行改造，开发商介入提供资金，这一改造模式在保持“三旧”改造有序、符合村民整体利益的同时，也为改造注入了市场的活力。在“三旧”改造中，改造的前提是要充分尊重村民意愿，因此在改造方案确定前需要充分了解村民意愿；方案草案出台后也需要经过严格的表决程序，在多数村民通过改造方案之后方可正式确定；在方案确立后，还需要由村民自愿签订补偿安置方案，并由律师见证。当事人合意的原则始终贯穿在改造过程当中。而由此产生的各种风险，特别是与合同相关的风险，则需要律师进行专业的审核与论证，以确保将合同的法律风险降到最低，并且保障合同的公平、合理，以谋求改造各方共赢的良好格局。
    除此之外，由于律师中立、专业的职业身份，在改造过程中也可对改造各方起到监管的作用。以潭村改造为例：潭村改造模式是根据潭村的实际情况，在总结我国近十年城中村改造经验基础上提炼出来的。此模式的创新之处主要有三：通过开发商不直接介入的方式引进社会资金；实行土地产权置换资金；采用“三分制”土地利用原则。这一模式中也存在一定风险，一般开发商都以追求最大利益为目标，为避免其在开发过程中不考虑社会利益，过度开发，需要对开发商进行多方的监管。而政府作为“裁判员”，不适宜直接参与到城中村改造的具体细节；作为改造主体的村集体组织缺乏改造的经验和相应的专业技术知识，也没有监管能力。而作为在该领域的专业顾问机构，经验丰富的律师能无微不至地参与到城中村改造的每一个环节，起到全方位的辅导和监管作用。一旦出现任何特殊情况，律师可凭借对改造过程的充分介入和了解，及时上报沟通，出谋划策，以专业的法律知识对改造过程中可能出现的法律风险进行防范，起到了“防火墙”的作用。
    三、论证法律问题，提供立法经验 
   “三旧”改造开展至今时间不长，依然时刻面临着层出不穷的新型法律问题。如宅基地上房屋权属问题、外村人待遇问题、起诉“钉子户”的诉讼主体问题等等。为确保改造的顺利进行，这些问题势必要有律师根据相关法律法规的规定，结合政府、村民、开发商及其他相关人士意向进行反复解读和论证。特别是在国内现有法律法规的相关规定尚不明晰和完善的情况下，更需要律师结合相关法律精神，充分考量现实情况，摸索出解决方案，为法院判决提供明确的参考意见。
    2012 年11 月20 日，最高人民法院公布全国法院十大践行能动司法理念优秀案例，广州市猎德经济发展有限公司诉猎德村某村民宅基地纠纷案作为典型案例列入其中，其指导意义可见一斑。对这一系列法律问题的研究和论证，除却解决改造过程中面临的现实法律问题之外，也可以为法律法规的进一步完善提供一定的实践经验，从制度上进一步推动新型城镇化的快速、健康发展。
   “新型城镇化”是一个漫长、艰巨的过程，意味着社会结构的重大转变。在转型期间，势必将产生许多摩擦和阻碍，维持社会的稳定，保障相关人员的合法权益，将成为群众最为关注的问题。律师以其独特的职业视角和专业素养，在这一转变中扮演着“润滑剂”、“防火墙”与“指南针”等诸多角色，在新时代的潮流中发挥着自己独特的作用的影响力。