应对新冠肺炎疫情的对策与建议——以法律风险管理为视角

发布时间：2020-03-02　浏览数：952

新型冠状病毒感染疫情爆发以来，以前所未有的速度迅速蔓延到全国乃至全球。习近平总书记高度重视，亲自指挥、亲自部署，打响了一场史无前例的疫情阻击战。2020年1月20日，国家卫健委公告将新冠肺炎纳入乙类传染病，并采取甲类传染病的预防、控制措施。为控制疫情扩散，湖北多地采取“封城”措施，全国多省、市、自治区也相继启动突发公共卫生事件一级响应，在政府号召下，全民团结起来一条心，积极应对疫情。

2020年2月5日，在新冠肺炎疫情防控的特殊时期，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第三次会议中强调：要在党中央集中统一领导下，始终把人民群众生命安全和身体健康放在第一位，从立法、执法、司法、守法各环节发力，全面提高依法防控、依法治理能力，为疫情防控工作提供有力法治保障。[[1]]笔者认为，建立法律风险管理体系对在疫情防控的特殊时期依法防疫具有重要作用。

目前我国疫情已得到有效控制，但是战役仍未结束，做好疫情防控工作仍然是首要任务。同时，通过这次疫情暴露出来的一些问题，值得我们反思。在当前全球化、城市化、信息化、大市场、大流动的社会格局下，风险社会的表征日益凸显，正如德国著名社会学家乌尔里希·贝克所说：“在发达的现代性中，财富的社会生产系统地伴随着风险的社会生产。而且在现代化进程中，生产力的指数式增长，使危险和潜在威胁的释放达到一个我们前所未知的程度。[1]”现在我们在新冠肺炎疫情面前，武汉等多地“封城”，人人宅在家里，闭门不出，这充分说明在当今社会一旦风险事件发生，无人能独善其身。针对现代风险社会的这种特性，政府的治理体系和治理能力显然还有很多可以改进和提高的地方。本文将从法律风险管理的视角分析当前疫情防控中存在问题，并提出相应的对策与建议。

一、存在的问题

（一）在本次疫情防控过程中，各地政府部门通过出台红头文件的形式，制定了各式各样的规定。例如：某些地方明确规定，对来自湖北的人员，甚至不仅仅是湖北，包括浙江、广东、河南、湖南、安徽、江西等地的人员，一律拒绝入内。初看这些规定，确实硬核，但是在实际执行中出现了比如“湖北籍货车被困高速无处可下，司机流浪十余天崩溃痛哭”等事件，引起网上很大反响。还有2月24日发生的武汉市指挥部下设的交通防控组未经指挥部研究和主要领导同志同意发布无效的开放离汉通告事件等。

政府部门作为行政主体，在作出具体行政行为或者抽象行政行为之前，是否应当从法律风险管理的角度，在作出这些行政行为之前，进行法律风险分析与评价。政府部门是否具有作出行政行为的主体资格？作出的行政行为是否违反上位法？作出的行政行为是否侵害了国家、社会、个人的合法权益？尤其是该行政行为是否会引起行政相对人与政府部门发生冲突从而引发群体性社会风险？政府部门在作出行政行为时，除了应当严格按照法定的程序，还应对拟作出的行政行为的法律风险进行缜密的分析与评价，不能简单化一关了之、一停了之。

（二）有关部门在执行政府文件时也应当从法律风险管理的角度对如何落实才能更好完成工作进行全面考量。最近网上舆论纷纷的武汉某学院为迅速腾出被征用学生宿舍，擅自将学生的私人物品丢弃。虽然事后校方发表《致歉信》并承诺所有同学物品若有损失，开学后学校将在核实的基础上予以赔偿（补偿）。[[2]]且不论开学后如何赔偿（补偿）学生，仅是学生物品损失的举证问题，就会容易引起学生与学校的纠纷，而且，学校草率地处置学生私人物品这种行为，是对个人财产权的严重侵害，导致学校面临经济赔偿、声誉损害和群体性事件等多重法律风险。疫情当前，学校在接到政府征用学生宿舍作为新冠肺炎医护隔离点的时候，应当充分分析和评价可能产生的法律风险，制定法律风险应对方案，妥善地转移被征用宿舍的学生私人物品，以列物品清单的方式记录每个宿舍的所有物品，并以拍照、录制视频的方式记录腾空、转移过程。

二、对策与建议

在抗击疫情的形势依然严峻的情况下，当务之急政府应当全面建立法律风险管理体系。十七年前，我们有过抗击非典的经验，但是这次在发现引起不明原因肺炎的病毒是新型冠状病毒的时候，依然没能第一时间主动识别和全面分析风险并果断及时采取防控措施方面，在疫情初期各项措施存在一定的滞后性，以致疫情快速扩散至全国。这主要还是政府部门未建立完善的风险管理体系，未能及时识别风险、分析风险、控制风险。

建立法律风险管理体系，有利于提升政府的风险意识，更好的厘清纷繁复杂的社会风险。就建立法律风险管理体系，笔者建议主要从以下三个方面着手：

（一）要全面树立法律风险管理理念

树立法律风险管理理念，不仅包括政府的领导层，还包括政府各部门及全体公务人员。法律风险管理要想取得实效，将法律风险管理嵌入政府具体的各项决策流程和管理流程当中，将法律风险管理变成工作中一个不可分离的组成部分。要把法律风险管理当作决策前必须考虑的一个环节，改变法律风险管理不能产生直接社会效益和法律风险管理可有可无的习惯思维。比如：2020年1月20日，钟南山院士已在媒体上公开表示新型冠状病毒可以“人传人”，但仍然发生比如武汉百步亭社区“万家宴”事件，根本没有意识到疫情的严重性和紧迫性。还有在2020年1月29日，中央指导组派督查组赴黄冈市进行疫情防控工作的督查核查，当问到定点医院收治能力、床位数量以及核酸检测能力等问题时，时任黄冈市卫健委主任“一问三不知”，法律风险管理意识淡薄[[3]]。

（二）为法律风险管理提供有利的内部环境

政府要建立有效的法律风险管理体系，必须制定相应的法律风险管理制度，使之得到有效执行。政府应当根据决策的类型、各部门的职能、突发事件的特点等实际情况制定法律风险管理制度，使其渗透到政府行政管理的各个方面和各个环节，使法律风险管理在制度上得到充分保障，从而最大程度地发挥法律风险管理体系的作用。例如：湖北省红十字会作为专门从事备灾救灾、应急救护等人道主义救助工作的团体，却在本次疫情中因对救助物资管理滞后，收治患者主要医院之一的武汉协和医院医疗物资用尽。[[4]]这充分暴露了湖北省红十字会应对备灾救灾的风险管理制度不健全，以及对现有救灾物资的接收与分配制度执行不到位。

（三）构建一套可行的法律风险管理预警机制

法律风险管理的核心在于识别风险后分析风险，从而做到预警和控制风险。法律风险的识别、分析、评价、预警、控制，需要构建一套可行的法律风险管理预警机制。

1、法律风险数据收集。比如，在建立公共卫生突发事件的法律风险预警机制时，应当收集国内外发生的大小公共卫生突发事件的发生背景、原因、危害程度、涉及范围、受害人数、法律后果等详细数据，结合法律风险管理理论等通过科学的方法归纳同类型事件的相似点，从而形成若干个法律风险点清单。

2、法律风险识别。录入当前发生的事件的有关数据，通过法律风险管理预警机制与之前录入的数据和法律风险点进行比照、归纳等方法，识别得出当前事件的法律风险。

3、法律风险分析与评价。法律风险分析分为两个方面。首先根据以往相类似法律行为或法律事件来分析现已存在的风险点、可能造成的人力、时间、经济或者声誉等损失的类型与程度，从而得出风险价值。然后根据以往的数据结合现已存在的风险点，通过主客观相结合的方法对法律风险发生的可能性进行预测，确定法律风险发生的概率。法律风险评价是将法律风险分析得出的法律风险价值与风险发生的概率结合起来，加以全面评价。

4、法律风险预警。经过法律风险分析与评价程序，对当前事件进行风险等级评定。根据风险等级的大小，及时向相应的政府部门发出方案实施前的风险预警，并制定相应的预防措施，在法律风险发生前对风险进行有针对性的预防，在法律风险无法避免时将损失控制在最小范围。这次新冠肺炎疫情，在发现疑似传染病之初，甚至是在1月5日上海市公共卫生临床中心检测出类SARS冠状病毒时，[[5]]湖北省相关部门，仍未能及时地发出有效预警。甚至湖北省作为疫情最严重的地区至1月24日才启动重大突发公共卫生事件一级响应[[6]]，比广东、浙江、湖南还要迟一天。由此可见，在已发生类似突发事件的苗头之时，如何识别突发事件的法律风险，并及时发出预警显得何等重要。

法律风险的范围十分广泛，贯穿于政府行政管理的全过程，无论是政府决策、行政执法、政策制定，还是在内部制度等方面都存在法律风险。本次新冠肺炎疫情对我国的政治、经济，以及企业、居民的生产、生活造成了深远影响；好比中国正常运转的巨轮按下了“暂停键”。尽管我们有抗击非典的经验教训，但是从目前疫情防控现状可以证明我们并没有在教训中真正建立一套行之有效的法律风险管理体系，这将是摆在各级政府和相关部门面前至关重要而又紧迫的任务。

（作者：徐武，广东达盛律师事务所律师）