列席十届全国人大常委会第四次会议的感受

发布时间：2003-10-27　浏览数：941

十届全国人大代表 陈 舒 行政许可法由中华人民共和国主席胡锦涛已在8月27日公布，自2004年7月1日起施行。行政许可法的颁布，在全国范围内引起了热烈的讨论。我上网查看相关的网页有22000余条，都表示了十分正面的肯定和拥护。普遍认为：“行政许可法是执政为民的法律体现”，是“具有开创性的立法”，是“标志性的立法事件”。政府的职能转变(尤其是由管制型向服务型的转变)以法律的形式得以确定下来；任意行政的空间大大缩小了。从长远看，这必将改变千百年来的“官本位”意识：最大限度地防止和治理行政许可过程中的腐败，保障我国市场经济平稳有序地发展。而此时此刻，我有幸列席十届全国人大常委会第四次会议，参与审议行政许可法草案及其他法律草案的情景一幕幕闪现出来，亲身参与国家立法的自豪感不仅油然而生，而且成为我一生当中最难以忘怀的记忆。 8月18日，我接到全国人大常委会办公厅联络局的电话，通知邀请我列席常委会第四次会议，并告知我就这次会议要审议的行政许可法等法律案在当地进行调研，做些准备。本来我已经安排前往香港出差，但难得有这么好的机会学习参政议政，我立即向领导申请，改换其他同志前往香港。由于我是律师职业，平时比较关注立法动态，尤其是行政许可法，自从九届全国人大将其列入立法计划，对网络、报纸、杂志各种媒体相关的讨论，我均有涉猎和跟进。我抓紧时间，把这些收集的资料综合整理，对行政许可法在立法过程中讨论过的重点、热点问题进行研读，希望能够对参与审议行政许可法有所帮助。8月22日至27日，我与其他9位代表一起列席了常委会第四次会议。虽然事先已做了一些准备，但作为一位新任的全国人大代表，我还是怀着一些神秘、一些崇敬，几份忐忑不安。 分组审议时，我被安排在第一组，有李铁映、韩启德副委员长及人大常委会和各专门委员会的委员们，他们当中不是原各省市、各部委的老领导，就是某方面的著名专家学者，我一看到分组名单上列出的名字，就不禁肃然起敬。但是在第一次小组审议会上，各位委员坦率直言的态度，高屋建瓴又深入浅出的发言，以及对人民群众利益的深切关怀的拳拳赤子之心，极大地感动和激励了我，更打消了我的顾虑。我想，对于行政许可法等法律案，自己作为一名人大代表，一名法律工作者，提出意见也是责无旁贷。22日下午，拿到法律草案的建议稿，当晚，自己顾不得休息，便非常认真地阅读文件。首先，将事先搜集好的有关学者、专家及社会讨论意见进行比较，找出差异；其次，对各条款之间的内容进行比对，考虑其合法性、合理性、连贯性和可操作性。在阅读行政许可法草案的建议稿时，自己切实感到欢欣鼓舞，感到全国人大法律委员会把行政许可行为中亟需解决的重要问题、焦点问题、难点问题都已经看到、想到，提出了很好的解决建议和办法，我都十分认同。当然在个别条款的表述和文字上仍有可斟酌之处。在各位委员坦诚交流气氛的带动下，我也大胆地提出了自己的审议意见。 一个是关于防止行政机关“不作为”会给申请人造成损害的问题。现实中固然有滥设行政许可权力寻租的问题，但是反过来也要注意“猫不捉鼠”造成的损害。因此，我建议把草案中第七条修改为：“因行政机关违法实施行政许可或行政机关应当实施行政许可而不作为，使申请人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法予以赔偿”。其次对草案中建议稿第三十七条第二款关于：“对情况复杂的或者重大的行政许可，行政机关的负责人应当集体讨论决定”，我提出：在实践中，何为情况复杂，何为重大会有很大歧义；另外，作为行政机关是否应强调效率问题。对此，表决通过的行政许可法修改为：“行政机关对行政许可申请进行审查后，除当场作出行政许可决定的外，应当在法定期限内按照规定程序作出行政许可决定”。对草案第四十条：“对公众查阅行政许可决定给予限制，但是，涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的内容除外”的规定，我提出其与第十二条、第六十一条有前后不协调的问题。第十二条规定行政许可的内容，可以说都是直接涉及到国家安全、公共安全、公众安全的事项，基本末涉及商业秘密、个人隐私事项。而第六十一条有关监督检查人员、监督检查事项的内容里面规定了“公众有权查阅行政机关监督检查记录”，但并末规定“涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私除外”。我认为在实践当中，行政机关监督检查的记录可能会更多地涉及被许可单位的商业秘密，其更不愿意被公众查阅。这些监督检查记录已经规定给公众查阅了，而行政许可决定却要加以限制，规定不合理，条文前后也有矛盾，不协调。而且加上对商业秘密、个人隐私的限制条款，可能会给予政府部门限制公众知情权的借口。在表决通过的行政许可法中，在第四十条中删去了草案中限制性的规定。仅在总则第五条中作了原则规定。对草案第六十九条列举的可以撤销行政许可的事项，原第一项为“超越法定职权作出准予行政许可决定的”，第二项是“行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的”。对此，我提出了意见，认为第二项滥用职权行为更为严重。表决通过的行政许可法对此作了调整，把滥用职权、玩忽职守行为列为第一项可撤销行为的内容。上述这些建议，很多委员可能都提出过，但是看到自己的意见与委员们的相同并且被吸纳，还是十分高兴。 这次会议的议程安排十分紧凑，短短的6天时间(半天法制讲座)，审议事项共12项，其中4项法律案，表决事项也有9项。我粗略统计了一下，会议的文件有62份之多，摞在一起足有十公分厚，星期六、星期天也不休息，连续作战。本次常委会会议，仅会议简报就有27期，可见发言之踊跃。 会议工作安排也十分严谨。以前我去国外的议会参观，见到会场有即时速录的速录员，列席常委会会议才得知，我们人大常委会会议也已经采取当场速录的方式，尊重每位委员以及列席人员的发言，一字不漏全部记录，并且当场提供书面记录稿交发言者认可后，列入会议的简报刊发，保障每位参会者的充分表达意见的权利。我此次列席，也有5次发言刊于会议简报，真正切实感受到人大民主议政的气氛。 在这次会议之前，行政许可法已经经过了九届和十届两届人大常委会3次审议。但是在本次会议上每个委员仍然一丝不苟，提出了很多很好的修订建议和意见，法律委员会的委员们更是不辞辛劳，反复修改，在本次会议上就提出了两次审议稿，最后经过常委会以151票(仅有一票弃权)通过。行政许可法经过四审通过，这在目前的人大常委会立法中还是不多的。 通过参加此次会议，我切实感受到全国人大常委会对所有法律案和审议事项的审议都是十分认真和严谨的。如国务院提交审议的银行业监督管理法草案、商业银行法修正案草案、人民银行法修正案草案在初审后，交由人大法律委员会继续研究修订。委员们很严肃地指出了政府部门立法为部门权利立法的痕迹太重，立法修订不能与时俱进等问题。由于我担任过银行的法律顾问，处理过多宗金融法律事务，其中感受很深的是各银行之间不能互通共享客户资信资料，各银行之间互相设置壁垒，使一些不良分子乘机在多家银行恶意借贷，形成银行大量不良资产。在审议银行业监督管理法草案时，我提出了建立银行同业间客户资信资料共享系统的建议，并对客户资信保密问题提出了具体意见。为了保证国家货币政策的稳定，不受政府部门的过多干预。我还建议，对人民银行货币政策委员会的客观独立性在人民银行法中专列一条，以保证货币政策委员会委员能够独立、客观地发表意见。而不仅是按照行政领导或行政机关要求发表意见。这些意见可能还不周全，不甚妥当。但是这都是在委员们的带动下，自己作为人大代表奉献的一片赤诚之心，希望能够为国家的法制建设尽自己绵薄之力。 自己列席本次常委会会议的亲身经历，使我更深切体会到我国人民代表大会和常委会的作用以及人大代表的职责。我要努力学习，不辜负人民的期望，要在人大代表的任期内，充分发挥代表的作用，为我国的民主法制建设努力工作。 (代表联络处整理)