树立执政为民的立法理念——行政许可法草案三审侧记

发布时间：2003-07-18　浏览数：963

　　 行政许可法应该重视执政为民的立法理念，这是十届全国人大常委会委员郑功成６月２７日上午审议行政许可法草案三次审议稿时明确提出的一个观点，也是其他许多委员分组审议发言中一以贯之的思想主线。 行政许可法是行政法家族中的一员。与民商法主要调整平等主体之间的权利关系不同，行政法主要调整的是不平等主体之间的权利义务关系，因而行政立法到底是方便政府还是服务公众，成为人们关注的焦点。十届全国人大常委会的委员们在审议行政许可法草案的时候，也把关注的焦点集中在这里，并从立法原则性和必要性、对行政权力的限制以及保护行政相对人的合法权益等方面，进行了强调或提出了修改建议。 依法行政 谨慎行政 郑功成委员在提出执政为民的立法理念之后，突出强调了行政许可法立法的几条原则：第一是依法行政的原则，因为政府的权力是法律赋予的，依法行政实际上就是要求政府尽职尽责但又不越权、不滥用权力；第二是公正、公平、公开的原则，因为公正、公平是政府行政的基本准则，而要做到公正、公平，政务必须真正公开；第三是谨慎行政的原则，行政许可法草案在这方面还没有体现出来。 万学文委员在审议中也说，行政许可法是规范行政行为，原则是一切为了老百姓。我国在加入ＷＴＯ以后，行政许可的事项已经大大减少了，很多都转向了非政府部门去从事这样的工作，但这并不影响行政许可法的需要和出台。行政许可法要体现“三个代表”重要思想，从一切为了老百姓的角度出发考虑问题。 杨兴富委员认为，制定行政许可法规范行政许可的行为，起码有两个方面的好处：一、不该许可的就不需要许可，需要许可的就加以管理，这样有利于社会主义市场经济体制的健全和完善；二、有了程序、标准、透明度，那些该许可的不许可、不该许可的许可了，具备条件没有好处就不许可，不具备条件给了好处也许可的问题就可以避免。因而，制定行政许可法有利于加强廉政建设，纠正部门不正之风；有利于保护公民、法人和其他组织的合法权益；有利于保障和监督行政机关有效实施行政许可。 行政许可权的“许可”问题 对行政许可权的限制是常委委员们在审议过程中所关注焦点中的焦点。 林兆枢委员说，行政许可法应本着依法行政和转变政府职能、方便群众的原则来确定行政许可的设定权限，严格行政许可设定权有利于政府职能的转变。因此不能给地方政府行政许可的权力，只有特殊情况下才可以设定，并且需要在一定时间内经过法律程序。张志坚委员介绍说，从目前清理行政审批事项看，地方上的行政审批占４０％左右，其中大部分是地方政府设定的，如果法律再明确地方政府有设定权，容易造成行政许可过多过滥，不利于减少行政审批事项。从国际上看，除了英国允许地方政府设立外，许多国家的地方行政许可设定权是在地方议会。因此建议在地方上，只有人大有行政许可的设定权。 方新委员指出，制定行政许可法，首先要分清政府职能和社会职能，分清哪些是行政该管的事，哪些是要依靠社会中介组织、靠市场发挥作用的事。邢军委员则认为，行政许可主要是规范政府行政许可行为，凡是通过市场机制和行业自律能够解决的，属于社会中介组织可以承办的，或者应当移交给社会中介组织承办的，就不一定列入行政许可的范围。郑功成委员还特别指出，现在有许多资格考试变成了行政职能部门的部门利益甚至是主要的部门利益，从国际经验看，除招考公务员外，资格考试一般都是由行业协会、行业学会和社团机构来做，因而应当避免行政部门垄断资格考试进而形成部门利益并导致国家权力部门化。许多委员都赞同资质认定、资格认可等由社会团体或中介机构来承办，而不应该由行政机关主要负责。 王涛委员在审议中提出，行政许可是需要人来实施的，因此对于行使行政许可的人员资格要有认证，对其行使职权的行为要有限定，对其行使职权的过程要进行检查、监督和评定。草案三审稿对被许可人的检查监督写得比较完整、全面，对行政实施机关的内部监督机制也提出了一些规定，但总体上不是非常完善，因此建议不但内部监督机制要有专门的监督机构、专门的监督制度，而且还要有外部的监督机制，这样才能真正规范行政审批，把行政审批纳入法制化的轨道。许多委员也认为，行政许可法规范对象的重点应是行政机关，被监督的重点也应是行政机关，在内部监督制度之外辅之以外部监督制度，包括群众监督和舆论监督，行政许可才能更加规范。 保护行政相对人的合法权益 对行政机关审批权力的限制本身就是对行政相对人权利的扩大。但常委会委员们在审议中关注的焦点还不限于此。 李明豫委员认为，草案第七章增加对行政许可本身的监督是好的，但还应增加一个内容，即公民、法人对行政机关实施行政许可的行为有异议时，可以向上级行政机关和同级监察部门提出意见，上级行政机关和同级监察部门应该立即进行调查，并且及时纠正违法许可的行为。 杨国梁委员在关于听证的问题上，建议强调行政机关在有关资源、环境保护、城市建设等涉及社会公共利益的重大行政许可事项上，主动履行举行听证的职责，因为此类行政许可事项的利害关系人，往往是广大的普通群众，在实践中难以有组织地提出听证申请，所以法律上应明确行政机关在做出涉及公共利益的行政许可前主动举行听证的义务。还有的委员认为，草案虽然规定直接的利害关系或利害关系人认为听证的主持人与本行政许可事项有直接利害关系的有权申请回避，但申请回避不等于回避得以实现，而草案中对是否决定回避、由谁决定回避没有规定，这样难以保证行政许可的公正性。 任茂东委员认为，行政许可法草案已经写清楚了行政许可的设定、实施，但是没有对获得许可相对人的许可权益的保护问题。例如，相对人已经得到了许可出租汽车并依法纳税，但对无照经营的人怎样打击以保护行政相对人的合法权益，法律草案却没有写清楚，从程序法来说是不合适的。 李新良委员建议草案增加行政赔偿和司法保护的规定。行政相对人的合法权益受到行政机关及其工作人员损害时，有权要求有关机关赔偿，如果加害行政机关不能满足赔偿要求，行政相对人有权向法院起诉，寻求司法保护。目前，行政许可法草案对于行政机关撤销行政许可，损害相对人合法权益并造成财产损失的，没有规定赔偿，也没有规定行政相对人有权向人民法院提请司法保护。其他委员也认为应该明确申请人、被许可人有申诉、上诉的权利以及申诉、上诉的程序，对于申请人、被许可人的申诉、上诉如何处理也应该有相应的规定。 一部法律草案的起草、审议和修改是繁琐的，最后制定出来的法律条文也是枯燥的，但在这繁琐和枯燥中，跃动着一个“灵魂”，跃动着人民立法者的拳拳之心。 ●相关链接 草案三审稿 行政许可法草案是国务院于２００２年８月提请九届全国人大常委会第２８次会议审议的，２００２年１２月九届全国人大常委会第３１次会议对草案进行了二次审议。十届全国人大法律委员会分别于２００３年６月１０日和６月１８日对草案二审稿逐条进行了审议修改，形成了草案三次审议稿。 草案三审稿对二审稿的修改主要有四个方面： 一、法规、规章不得增设行政许可事项。草案二审稿第２２条第４款只规定法律、法规、规章对实施行政许可作出具体规定时，对同一许可事项除不得增设其他条件外，也不得增设行政许可事项。因此法律委员会建议在这一款中增加：“法规、规章对实施行政许可作出的具体规定，除上位法有明确具体授权外，不得增设行政许可事项。” 二、及时修改和废止不必要的行政许可事项。草案二审稿第１９条规定了不得设定行政许可的五种情形。有的地方和部门提出，这一条的规定对于如何处理现行法律、法规、规章在这五个方面已经设定的行政许可，不够明确。因此，法律委员会建议增加：行政许可的设定机关应当定期对其设定的有关经济和社会事务的行政许可进行评价，对由于经济和社会的发展某些不必要的行政许可事项，应当及时予以修改和废止。 三、申请后的二十天内组织听证。草案二审稿第４７条规定了行政机关应当举行听证的情形。有的地方提出，这一条对于申请人或者利害关系人在提出听证申请后，行政机关应当在多长时间内举行听证未作规定，应当予以明确。因此，法律委员会建议增加规定：行政机关应当在申请人或者利害关系人提出听证申请后的二十日内组织听证。 四、加强对行政机关的监督检查。草案二审稿第七章规定了对实施行政许可的监督检查。有的地方提出，这一章仅对被许可人从事行政许可事项进行监督检查是不够的，为了保证行政许可法的正确实施，还应当加强对行政机关实施行政许可行为的监督检查。因此，法律委员会建议在这一条中增加规定：“上级行政机关应当加强对下级行政机关实施行政许可的监督检查，及时纠正行政许可实施中的违法行为。” ●相关链接 立法背景 行政许可，也就是通常所说的“行政审批”，是行政机关依法对社会、经济事务实行事前监督管理的一种有效手段，多年来实践中也发挥了重要作用，问题是行政许可过多、过滥。 行政许可过多、过滥的原因：一是行政许可设定权不明确，有些乡政府、县政府在设，有些行政机关内设机构也在设；二是设定行政许可的事项不规范，一讲行政管理就要审批；三是实施行政许可环节过多、手续繁琐、时限过长、“暗箱操作”，老百姓办事难；四是重许可、轻监管或者只许可、不监管的现象比较普遍，市场进入很难，而一旦进入却又缺乏监管；五是有些行政机关把行政许可作为权力“寻租”的一个手段，不少企业、个人为了取得行政许可，给好处、托关系，助长了腐败，在一定意义上可以说行政许可已经成为一个腐败源；六是行政机关实施行政许可，往往只有权力、没有责任，缺乏公开、有效的监督制约机制，现行行政许可制度在一定程度上已经成为转变政府职能的一个障碍。 １９９８年以来，行政审批制度改革成为转变政府职能的新突破口。各地先后取消了一批行政审批项目，规范了行政审批程序，积累了一定的经验。２００１年６月国务院成立了行政审批制度改革工作领导小组。另外，按照世贸组织协定和我国对外承诺，行政许可应当以透明和规范的方式实施。因此，制定行政许可法，对于巩固行政审批制度改革成果，履行我国对外承诺，进一步推进行政管理体制改革，从源头上预防和治理腐败，都具有重要意义。 九届全国人大常委会将行政许可法列为立法规划，国务院拟订了《中华人民共和国行政许可法（草案）》，并于２００２年８月２３日提请全国人大常委会审议。 在行政许可法草案前后三次审议期间，２００２年１０月１６日，国务院公布了第一批取消的７８９项审批项目，在社会上引起巨大反响。这一举措，标志着行政部门的行政审批改革已迈出了实质性的一步，并取得了实实在在的阶段性成果。今年２月２７日，国务院又公布了第二批取消的行政审批项目４０６项，至今，国务院各部门共取消和调整行政审批项目１３００项。２００３年３月，国务院向十届全国人大一次会议提交的关于审议国务院机构改革方案中，再次把减少行政审批事项作为进一步转变政府职能的重要内容。 -