让行政许可依法而行——访最高人民法院行政庭庭长赵大光

发布时间：2006-07-12　浏览数：1,338

访谈背景

  　　我国行政许可法于2003年8月27日颁布以后，最高人民法院行政庭即开始着手起草《关于审理行政许可案件适用〈中华人民共和国行政许可法〉若干问题的解释》（以下简称行政许可司法解释）。2006年7月5日至7日，最高人民法院行政庭、上海市高级人民法院、上海交通大学法学院联合召开“行政许可与司法审查”研讨会，邀请全国人大法工委、国务院法制办有关领导，高校和科研单位专家、学者和部分高级法院行政法官计50余人，就行政许可司法解释稿展开充分讨论。据记者了解，这部司法解释的起草稿有望在年内提交审委会讨论。在本次会议期间，本报记者就司法解释起草的有关情况采访了最高人民法院行政审判庭庭长赵大光。

  　　记者：起草行政许可司法解释是基于什么考虑？或者说必要性体现在哪里？

  　　赵大光：从大的方面说，主要是出于两个方面的考虑。一是行政许可法的实施需要法院提供切实的司法保障，但目前法院发挥司法保障作用尚存在一些障碍，主要是行政许可法适用中的一些重要问题和疑难问题需要在规则层面上加以明确和细化。鉴于此，有必要对其中属于司法解释权限范围内的问题作出解释。二是行政许可有其自身的特点，它与一般的不利处分有很大的不同。行政诉讼法和相关的司法解释比较侧重于针对不利处分作出规定，不少条款并不适应行政许可的特点。为了保障行政许可案件的审判质量，有必要就行政许可案件的审理专门出台司法解释。

  　　记者：到目前为止，最高法院很少针对行政法作出司法解释。为什么对行政许可法如此重视，以至于要制订专门的司法解释来保障其适用？

  　　赵大光：我们的确是第一次专门为属于行政法范畴的法律的适用制订专门的司法解释。这是因为这部法律非常重要：

      首先，行政许可法把最重要的行政执法方式纳入法治轨道。行政许可遍及行政管理的各个领域，是最为执法者倚重的行政管理方式之一，某个管理领域出现混乱后，一旦引入许可制度，往往可以很快恢复秩序。但是，由于许可制度是以对社会个体的自由权利施加普遍限制为前提的，如果为了追求秩序而被过度运用的话，势必阻碍社会个体的权利实现和发展，使社会失去活力和动力。如此重要的执法方式如果脱离了法治轨道，即使在其他方面搞得再好，也不能说实现了行政法治。

      其次，行政许可法对行政机关提出了更高的要求。过去，涉及行政许可的法律不少，但多侧重授予行政机关权力，而限制这种权力的规范比较少，也就是说对行政许可机关的约束是不够的。行政许可法在很大程度上弥补了这个缺憾，对行政许可的设定、条件和程序作出比较严密的规定。比如，很多单行法当中都没有对听证作出规定，行政许可法则作出明确规定，要求在涉及利害关系人的重大利益时，行政许可机关应当通知他们参加听证。

      第三，行政许可法蕴涵的大量新的法治理念，比如有限政府、透明政府、诚信政府、服务政府等等，将从观念上改造执法者，从而使得这些理念能够辐射到其他类型的行政行为当中，促进政府职能的根本转变。在保障行政许可法实施的诸多因素之中，司法审查至关重要。因此，制订相关的司法解释就显得非常必要。

  　　记者：正在起草的司法解释拟从哪些方面来保障行政许可法的适用？

  　　赵大光：首先，要促使行政机关在实施行政许可当中主动适用行政许可法。从两年来法律实施的情况看，在行政执法活动中，行政许可法很少被引用，规避行政许可法适用的情况比较常见。一些行政机关以特别法优于一般法为由，将行政许可法弃置一旁。针对这种情况，我们在司法解释稿中明确规定，只要行政许可法上的规定是强行性规定，就应当作为审查行政许可行为的依据。

  　　第二，要把行政许可法上的诉权保护精神予以具体化。行政许可法突出的一点就是关注相对人和利害关系人的合法权益保护，如该法第八条第二款关于行政机关变更撤回许可应给被许可人补偿的规定，第四十条关于公众有权查询行政许可决定的规定，等等。这些权益保障的条款能否得到司法保障以及如何进行司法保障，都是需要我们在制订司法解释当中需要研究的问题。

  　　第三，制订与行政许可法实施有关的技术性司法规则。比如，行政许可法中关于委托、授权、统一办理、集中办理、联合办理等规定，直接关系到适格被告的确定问题。再如，该法将信赖利益确立为行政许可领域中行政补偿和行政赔偿的重要基准，具有很强的时代感，但在诸如信赖利益的边界范围，提起补偿诉讼是否须经行政机关先行处理，混合原因造成侵权时赔偿责任的如何承担等问题上，缺乏可操作性的司法规则。为了保障行政许可法的实施，有必要针对这些问题制订技术性司法规则。

  　　记者：您在前面提到，这部司法解释还要填补现有法律和司法解释的漏洞和不足，请问现有的法律和司法解释对审理行政许可案件而言，主要有哪些问题？

  　　赵大光：总的来说，现有的诉讼规则主要是针对不利处分和双方关系，即行政机关和相对人之间的关系设计的，对涉及三方或者多方关系的授益性行政行为特点关注不够。比如，现有的行政诉讼证据规则规定，被告逾期提交证据、依据的视为被诉行政行为没有证据、依据。这在行政处罚案件中问题不大，但在许可案件中就存在问题，因为许可案件中不仅有原、被告，经常还涉及第三人，撤销许可往往会损害被许可人或者其他利害关系人的利益，而他们可能是没有任何过错的。所以，有些规则在不利处分领域适用效果很好，但用在行政许可案件中就会有问题。类似这样的问题，也是行政许可司法解释所致力于解决的。

——人民法院报