行政许可法打造法治政府

发布时间：2003-12-31　浏览数：610

题记： 　　什么是法治政府？它意味着政府不再一手遮天，而是以有限政府、服务政府、透明政府、诚信政府、责任政府的姿态操持公共管理。行政许可法的颁布与实施，义无返顾地推进了这一进程。 　 据悉，国务院定于近期召开的全国贯彻实施行政许可法工作会议，将如期举行。 　　会议之后，各省部级分管法制工作的负责同志还要到国家行政学院集中培训，进行行政许可法的专题研究学习。 　　“为推动一部法律的实施，召开如此高规格的工作会议，这在我十几年的工作经历中还是第一次。”一位业内资深人士对记者感叹到，“从上面来说，是一定要把这部法律贯彻好。” 　　此话不错。自今年8月27日行政许可法颁布之后，国务院很快在9月23日召开常务会议进行专题研究，6天之后，国务院下发通知，就贯彻实施行政许可法作出部署。11月6日，国务院举办专题讲座学习行政许可法。动作如此之快，无不表明国务院的决心之大。 　　这真是老百姓的福音。行政许可其实就是行政审批。它过于膨胀的现状给人留下的尽是烦恼———“走不完的程序盖不完的章”。这下好了，从明年7月1日起实施的行政许可法，要对这些烦事作个了断。 行政审批告别随心所欲 　　■行政许可法的出台，可谓是继1989年行政诉讼法和1996年行政处罚法颁布实施之后，在我国行政法制领域树起的又一座里程碑。它以清晰的立法思路，突出强调行政审批应当合法、高效、公正、便民；它以深刻的立法背景，成熟体现政府行为应当讲诚信、求透明、负责任、有理性，而不是像一个没有乐谱的即兴演奏家，更不能陷于权钱交易的泥潭 　　有太多的理由为这部法律叫好。 　　与政府机关打过审批交道的人都知道，这里面有太多的毛病与猫腻令人痛恨。“脸难看、门难进”不说，往往还要“跑断腿、磨破嘴”。耗时两三年，花上个几百万，几十个公章旅行过去，事情还是没有办成。这种结果似乎也没什么不正常的。 　　在某市，从事建筑工程的项目一般行政审批环节要在100个以上；就是一个技改项目，在某地需要走17个部门、办34道手续、盖52个公章；更荒唐的还有，河南郑州的6个市区都设有两级“馒头办”，规定生产馒头的企业要向市里交1100元，向区里交1600元；加上不少地方惯以行政许可画地为牢、搞不正当竞争等等，林林总总，类似事例层出不穷，行政机关是不把前来办事的人搞得筋疲力尽不罢休，这无异于一幅活灵活现的“百姓求官”图，极具讽刺。 　　“审批黑洞”吞噬了无数时间、财富和精力，问题在政府。 　　国务院法制办负责人分析原因归纳如下：行政许可设定权不明确，甚至乡政府都在设；设定行政许可的事项不规范，一讲行政管理，就是行政审批；环节过多、手续繁琐、时限过长、“暗箱操作”；重许可、轻管理或者只许可、不监管，市场进入很难，而一旦进入又缺乏监管；有些行政机关把行政许可作为权力“寻租”的手段，滋生腐败；行政机关实施行政许可往往只有权力、没有责任，缺乏监督制约。 　　针对症结，行政许可法一一作出回应： 　　从严规定行政许可设定权。国务院各部门和其他国家机关一律不得设定行政许可。至于县政府、乡政府设定的行政许可，纯属违法无疑。 　　按法律规定，只有法律、行政法规和国务院有普遍约束力的决定可以依据法定条件设定行政许可，地方性法规和地方政府规章可以依据法定条件设定行政许可，国务院部门规章以及不享有规章制定权的地方政府和其他机关制定的规范性文件一律不得设定行政许可。 　　有一细节值得一提。在全国人大常委会审议草案时，有委员建议增加国务院部门规章设定行政许可的权力。全国人大法律委员会有关负责人对此表示，决定取消国务院部门规章的行政设定权，是经过认真研究的，主要是考虑到各部门不宜自我授权，为本部门或本系统设定和扩大权力。 　　立法者从严把握的立场，由此可见一斑。 　　仅6类事项可设定行政许可。法律第12条将6类事项写的非常清楚。 　　其内容主要是：直接关系国家安全、经济安全、公共利益以及人身健康、生命财产安全的事项，有限自然资源的开发利用、有限公共资源的配置的事项，通过事后补救难以消除影响或者造成难以挽回的重大损害的其他事项；除这些事项和中国政府缔结或者参加的国际条约要求设立行政许可的事项外，其他事项不得设定行政许可(第13条)。 　　法律还规定，如果上述事项通过市场机制、中介机构自律能够解决的，可以不设行政许可；即使这些手段都解决不了，需要政府出面加以管理的，也要先考虑采用事后监督方法去解决。 　　目前，国务院65个部门设定的行政许可项目经过两次清理之后，尚有两千多项的存留，地方的情况更没什么可乐观的。 　　诸多创新追求高效与便民。行政许可法中以大量篇幅创设便民服务制度。如相对集中许可权、“一个窗口对外”、“一站式服务”、“一次性告知受理条件”、“网上许可”、“许可听证”等，将行政许可的最长时限规定为30天和60天。 　　这就是说，从明年7月1日以后，企业与个人在办理行政审批手续时，不再是什么都由着行政机关了。 　　如行政审批不能一拖了事，三年五年都是它。法律规定原则上应当在30日内作出决定。 　　有关行政许可的规定应当公布，没公布的不得作为实施行政许可的依据。 　　设定行政许可，应当向社会公告，举行听证。 　　不予行政许可的，应当说明理由。 　　行政许可可以通过邮寄、传真等书面方式提出，也可以委托代理人提出，不必都亲自到行政机关去办。 　　一个行政机关可以行使有关行政机关的行政许可权。 　　一个行政机关实施行政许可涉及机关内部几道环节的，应当一个窗口对外。 　　………… 　　这对办事人来说可省了多少事啊！ 　　行政审批不得收取任何费用。法律规定，行政机关实施行政许可原则上不得收费；按照各国通行做法要收取费用的，也应由法律、行政法规规定，明确收费标准。 　　公民合法权益受损须赔偿。这是受到专家们高度评价的一条规定，它强调政府要守信，不能翻手为云覆手为雨。 　　即行政机关作出行政许可后，不得随意变更、撤销，否则就是违法。因客观情况发生重大变化，为公共利益确需撤销的，所造成的财产损失，行政机关必须负责补偿。 　　法律还规定，监督检查中发现行政许可决定错误的，由行政机关依法予以撤销，造成被许可人财产损失的，行政机关应当依法赔偿。 　　最近，因规划局的一再变更，开发商不仅在公共绿地上把房子越盖越高，而且在11万伏的高压电线下依次建起网球场、篮球场、游泳池和幼儿园，武汉鹦鹉花园业主终于忍无可忍把武汉市规划局推上被告席一案，在法院进行了公开审理。中国人民大学行政管理学系主任毛寿龙教授在对此案点评中写到：“要让政府的公共管理代表公民的利益，而不是代表政府官员自身和其他个别强势公民如开发商的利益……现有的行政诉讼制度和明年起生效的行政许可法，可以说都是具有类似功能的制度安排。公民可以充分利用这些制度安排来改善自己的处境”。 老百姓的眼睛盯着法律实施 　　■任何改革和创新都会涉及一些既得利益的调整和重新分配。行政许可法直接挑战“有权力都要，有责任都推”的旧有审批模式，有关政府部门能否打破固有的思维定式、行事作风，将决定行政许可法实施的好坏 　　法律虽好，还需执行得力。否则，不就是一张空头支票吗？ 　　“兴奋与激动之余，还是应该保持清醒的头脑。尤其应该看到，实施行政许可法，肯定会面临诸多挑战与问题。”中国社科院法学研究所研究员周汉华谈了他作为学者的看法。 　　清醒的不仅是学者。 　　贯彻好行政许可法会削弱权力、触动利益、加重责任，因此，在其实施贯彻过程中，将会遇到来自传统思维模式、观念、手段、体制等多方面的阻力。一位高级政府官员指出。 　　想想看，一些地方政府与部门，长期习惯于指手画脚、“管”字当头、批条子、搞特权，热衷于对微观经济活动的干预，以权力代替市场，以权力分割市场，更有甚者企图“设租”、“寻租”，且无人过问，这种行政黑洞难道随着一部法律的颁布就会自觉消失了吗？ 　　据有关部门反映，现在，确实有一些行政机关工作人员对贯彻实施行政许可法持观望、漫不经心的态度，有畏难的情绪，担心取消行政许可后下一步工作很难开展。 　　他们有的对行政许可法的重大意义认识不够，觉得无所谓，认为学习、宣传一阵子后一切仍可以照旧；有的对行政许可法削弱权力、触动利益、加重责任有抱怨、畏难甚至抵触的情绪；也有的认为行政许可法的一些制度、措施好是好，但太超前了，对能否全面实施这些制度与措施表示怀疑；还有些行政机关工作人员对取消行政许可后如何进行管理感到心中没底。 　　这些想法都在拖后腿。 　　问题不止这些。比如，专家周汉华就认为，挑战还可能来自行政许可法本身的局限性。这部法律不乏原则性规定，实践中，许可的设定机关和实施机关如果不能很好地把握立法精神，就有可能使法律的原则性规定流于形式；挑战还会来自既得利益集团的抵制，并设法规避法律的制约；挑战还来自对立法技术的更高要求，因为政府机关的审批，也应该算算成本账。 　　行政许可法已颁布近4个月，在国务院法制办的积极推动之下，各地政府法制办都行动了起来，一方面是学习、宣传、培训，声势不小；另一方面是抓紧清理有关行政许可的规定和严格清理实施行政许可的主体。 　　河北省四部门联合发出通知，要求全省干部尤其是各级政府机关干部要把行政许可法基本知识作为必备知识，并列如年度干部考试的必考内容；云南省分别对省政府60个部门的957项行政审批事项进行清理，共取消200项、下放89项、备案19项、合并54项、转入服务职能98项、简化6项，取消精简率37.54%。 　　建设实施行政许可的配套制度，直接关系到实施的好坏。安徽省政府法制办已提请省政府审议颁布《安徽省行政审批监督管理规定》，与之配套的《安徽省行政许可过错责任追究管理规定》也已报请省政府行文。辽宁省正在起草实施行政许可程序规定、实施行政许可听证办法、实施行政许可监督办法和相对行政许可权规定。 　　如果把行政许可法的实施，单纯地看作是对一部法律的执行，显然是肤浅了。事实上，这部法律所体现的“设权应法定、有权必有责、用权受监督、侵权须赔偿”的意志，已不可避免地冲击到现行行政管理体制和政府职能定位，它与保护公民、法人和其他组织合法权益紧密相连。 　　为此政府高层一再强调，对行政许可法的贯彻，各级政府部门领导干部一定要端正思想，从实践“三个代表”重要思想的高度，从立党为公，执政为民的高度，从全面推进依法行政、实施依法治国基本方略的高度来认识。要结合贯彻落实党的十六届三中全会关于完善社会主义市场经济体制的决定，充分认识贯彻实施行政许可法的重要性、必要性和紧迫性，切实把全面、正确地实施这部法律作为各级政府和各部门的一项重要职责，作为政府法制建设的一项重大而意义深远的任务。 　　现在距行政许可法的实施还有6个月，国务院即将召开的全国贯彻实施行政许可法工作会议，将为准备实施掀起一个高潮。 　　行政许可法再造法治政府。 相关链接 七年立法铸就里程碑 　　总票数是152，其中赞成票151，反对票0，弃权票1。2003年8月27日，在十届全国人大常委会第四次会议上，委员们投票通过行政许可法。 　　行政许可法颁布后，来自专家学者们的评价是相当积极的，称之“对行政机关行政许可行为严格约束，对普通群众给予方便，在中国政治文明建设中具有又一起跑线作用”。 　　探究这部法律的立法足迹，不难看出上乘的质量来自多方的调研、论证。这部法律制定时间之长、讨论次数之多、改动幅度之大、参与面之广，在我国近年来的行政立法中都是不多见的。 　　看看权威部门的介绍： 　　全国人大常委会法工委从1996年着手行政许可法的调研、起草工作，并形成了行政许可法征求意见稿，九届全国人大常委会将行政许可法列入立法计划，确定由国务院提出法律草案。由此，国务院法制办以征求意见稿为基础，结合清理国务院部门行政审批事项，从2000年初开始行政许可法的起草、调研、论证，就起草这部法律涉及的主要问题，广泛征求了地方人民政府、国务院部门、专家学者的意见。 　　在此基础上，国务院法制办于2001年7月拿出行政许可法初稿，并印发国务院各部门、省级人民政府及较大的市人民政府的法制工作机构和全国人大常委会法工委等单位以及专家学者征求意见；召开3个座谈会，听取国务院部分部门、一些地方人民政府和专家学者的意见；几次召开国内外专家参加的论证会，研究了美国、德国、日本等国的行政许可制度。经反复研究、修改，形成了行政许可法草案。 　　草案经2002年6月19日国务院第60次常务会议讨论通过，并于2002年7月5日提请全国人大常委会审议。九届人大常委会和十届人大常委会共对其进行了4次审议。在审议过程中，常委会组成人员认真负责，踊跃发表意见。仅在十届人大常委会第四次会议上，根据常委会委员的意见，草案就作了8个方面、40多处修改。 行政审批制度改革加快 　　针对行政许可实践中存在的问题，从1998年开始，按照党中央、国务院的部署，各省、自治区、直辖市对行政审批制度改革进行了积极探索，取消了一批行政审批项目，积累了一定的经验。国务院于2001年9月成立了行政审批制度改革工作领导小组，积极、稳妥地推进行政审批制度改革，于2002年10月和2003年2月分两批、共取消了1195项行政审批事项，对82项行政审批事项改变了管理方式，取得了显著成效。