贯彻落实处理办法 预防学生伤害事故

发布时间：2003-02-27　浏览数：1,169

编者按 　 加强学校安全工作，预防学生伤害事故的发生，特别是如何妥善处理学生伤害事故，受到社会各界的普遍关注。2002年6月25日，教育部以规章形式颁布了《学生伤害事故处理办法》，并于同年9月1日起施行。这一办法在社会上引起较大反响，各界对该办法的看法也不尽一致。 　 教育部政策研究与法制建设司日前在京召开贯彻落实《学生伤害事故处理办法》座谈会，有关专家在会上就加强学校安全，预防学生伤害事故，广泛、全面宣传《学生伤害事故处理办法》，做好学校安全工作，妥善处理学生伤害事故，维护学生、学校合法权益等内容，发表了意见。本报今天摘要刊登专家在座谈会上的发言，希望对学校教师、学生、未成年学生家长、教育行政部门及社会各界准确、全面理解《学生伤害事故处理办法》有所帮助。 　 规章较好地反映了各方面要求 　 教育部政策研究与法制建设司副司长孙霄兵：我国大中小学有两亿多在校学生，这个庞大的群体中的大多数人是未成年人。尽最大可能保障广大学生、特别是中小学学生的人身安全，是各级教育行政部门和各级各类学校的重要职责，也是全面推进素质教育的基础和保证。近年来，教育部对这一问题十分重视，相继颁布了十多项有关学校安全的政策、规定。2002年6月又以教育部第12号令发布了《学生伤害事故处理办法》（以下简称办法）。这一规章是我部加强学校安全工作，保护学生合法权益，依法构建有关学校安全制度的重要措施。 　 首先，制定这一规章是为了提高学校的责任观念和预防意识，加强对学生人身安全的保护。在校学生伤害事故有相当部分是由于学校预防意识不足，管理措施不到位而造成的责任事故。明确学校保护学生安全的责任范围，促进学校强化责任观念，加强预防措施，督促学校消除安全隐患，可以有效地减少这类事故的发生，最大限度做好学生的安全工作。 　 其次，制定这一规章是为了妥善、正确地处理学生人身伤害事故，保护学校和学生合法权益。通过制度建设，解决目前学校学生伤害事故处理的难点问题，可以保证一旦发生事故，能够明确界定各方责任，及时、妥善地处理事故赔偿问题，维护学生的合法权益和学校正常的教育教学秩序。 　 第三，制定这一规章有利于素质教育的实施。过去，有些中小学因担心发生学生伤害事故取消了课外活动和社会实践活动，甚至取消了体育课的一些项目。这种状况，影响了正常教育教学活动的开展，不利于素质教育的实施。因此，建立完善的预防和处理学生伤害事故的制度，明确学校的安全责任，强化安全意识，为学校开展丰富多彩的教育教学活动，全面实施素质教育，建立切实的保障机制，已成为当务之急。 　 总体上看，办法的实施是平稳的，其中的规定得到了学校、教师、学生和家长的认同。办法也对司法机关处理有关学生伤害的赔偿案件产生了积极的影响，在许多案件中，办法所规定的原则和内容，得到了司法机关的认同。 　 民法草案应规定学校侵权行为 　 中国人民大学法学院教授杨立新：办法规定的内容，涉及到侵权行为法中比较新的问题，即学校责任问题。由于对一些原则问题办法讲的比较清楚，为法院审理有关案件提供了有益的参照。最近北京市石景山区法院判决的一个案例就比较典型。一名学生在午休时踢球，结果被另一名学生无意中用足球击伤。对此类在参加体育运动中受伤的案例，法院原来按惯例都是要学校承担部分责任的。而石景山法院依据过错责任原则认定，由于学校和学生个人都没有过错，因此不负赔偿责任。此案例引起了较大的反响，也说明办法确立的过错责任原则起到了一定的作用。 　 办法在以下四个方面比较好地解决了现实问题：一是基本出发点是为了保护学生的合法权益，使学生不再有了损失而得不到赔偿。二是突出了过错责任。办法在确定事故责任时完全围绕过错来划分责任，贯彻了侵权行为法最重要的原则。三是办法对责任形式规定得比较明确。学校责任、学生责任、第三人的责任，都说得很清楚，也比较全面。四是对赔偿的保障提出了比较可行的方案。确定了赔偿基金和保险的方式，将办学的风险和赔偿的责任更多地由社会分担，就能够使学校更多地集中精力进行教育教学活动。 　 学校与学生不是监护关系 　 广东外语外贸大学副教授张永华：办法明确了学校与学生的关系以及学生伤害事故的归责原则。有人认为中小学校是未成年学生的监护人或临时监护人，对学生伤害案件适用无过错或者公平归责原则。只要学生在学校甚至在放学途中发生伤害，不论学校是否有过错，学校都要承担赔偿责任。这就改变了我国教育法关于学校教育保护责任的规定，致使学校无法预测教育管理行为的后果，损害了正常的教育教学秩序。因此，需要重申教育法和民法通则的规定。办法依法重申了学校与学生之间的关系是教育关系而不是监护关系，应当适用教育法调整。如果学校未履行教育保护职责则产生教育侵权。教育侵权造成人身损害赔偿才适用民法调整。办法重申了学生伤害事故的归责原则是过错原则，而不是无过错原则和公平原则，学校过错的本质是教育管理过错。办法还重申了学校承担学生伤害事故的责任范围，即学校对在其负有管理职责的时间、空间范围内发生的学生伤害事故有过错的，须承担事故责任；不属于学校管理职责范围的，且学校无过错的，学校不承担责任。有关资料显示，从去年9月1日办法正式实施到9月26日，地方法院参照办法审结的7件学生伤害案件中，判决学校无责任3例，判决学校有责任3例，调解1例，有力地维护了学生和学校的合法权益。 　 学校承担的是过错责任 　 北京师范大学教育学院教授劳凯声：目前国内出现了很多由于学生伤害事故而起诉学校的案件，但实际上，在国外是很少出现学生状告学校的现象。其中的区别就在于，同我国相比，一些发达国家在相应的制度方面更为完善。 　 办法明确了学校承担的是过错责任。同时，办法中也规定了意外事故的情形，这有利于明确学校的保护职责，解决了在法理上长期争论的问题。 　 据我调查，目前在我国小学和初中，由于伤害住院的比例大致在4％至5％，与日本对比，大体是持平的。但为什么我国社会、舆论表现了比较强的关注呢？我认为是由社会的心态、独生子女的状况、家长的教育观等等因素共同促成的。我们家长、教师对孩子经受风险考验的态度，远远不同于国外，实际上是一种过度的关注，长远看对教育、对下一代的成长都是不利的。因此，要影响、引导社会树立正确的心态。 　 中小学应建立保险制度 　 青少年法律援助与咨询中心主任佟丽华：办法不是站在保护学校的立场上，而是规范了学校的管理行为。原来发生了纠纷，起诉学校是没有依据的，而办法规定学校出现了责任情形就要承担责任，这对推动学校规范管理有很大的作用。办法中提出的包括个人保险和学校保险在内的解决思路，符合市场经济条件下长远发展的要求。 　 对外经济贸易大学中国WTO研究中心教授张汉林：学生伤害事故处理的赔偿经费，要考虑借鉴市场经济的规律，引入市场行为。比如，在中小学设立和推广一个好的险种是必要的。在制度设计上，要充分考虑政府办学与社会力量办学各自的特点，对公办学校从政府财政、学校创收提取资金，参加保险。中小学是一个庞大的保险群体，对于保险公司来讲也是很大的市场，因此，可以考虑借助保险等经济行为，但同时，也要控制保险公司的收益，使这种保险有更好的社会效益。 　 有关规定还应进一步完善 　 全国人大教科文卫委员会教育室副主任卢干奇：办法在制定过程中也一直在讨论提高立法层次的问题，但启动立法程序，要考虑与其他法律的关系等诸多问题，困难也比较多。下一步要以积极的态度，以办法的贯彻实施为契机，推动各省制定细化的地方性法规，使全社会尤其是家长树立正确看待学生伤害事故的观念。要在教育行政部门内设立相应的机构负责学生的安全、权益的保护。 　 北京大学附属中学校长康健：希望办法有些条文的规定进一步细化，以便于理解和操作。如学校设施的标准问题，目前学校的招生人数与教学资源的矛盾是非常突出的，这也是事故隐患，希望引起各界的注意。同时，还希望有关的制度规范进一步健全，有关部门和全社会也能进一步关注教育中存在的问题，使我们具有积极开展日常教育活动的信心。 　 二龙路中学副校长梁波：作为教师我们希望办法的条文能进一步细化，增强指导性和操作性，更希望能够上升为国家的校园安全法律法规。 　 地平线律师事务所律师陈启：办法有比较明显的特征。一是有一定的创新性，在目前我国起草相关法律或者法规比较困难的情况下，很有现实意义。二是办法与上位法是紧密衔接的，对一些专业性的内容作了规定。三是办法与司法实践的判断和价值取向是符合的。建议办法的有些内容要根据实践中出现的问题进一步完善。如对教师的犯罪行为，不能排除学校在聘任中的过错。 　 北京大学法学院教授姜明安：办法是一部部门规章，从行政法的角度，主要从以下三个方面进行评价和衡量：首先，从制定的必要性角度。办法的直接意义是使学校、教育部门、司法机关处理此类问题时有法可依。从深层意义上看，有利于保护学生的合法权益，使学生能够在受到伤害时得到及时有效的救济；有利于家长、学校、教师、社会增强保护学生的责任感；有利于培养学校、学生法律意识；有利于维护学校的正常教育教学秩序。其次，从合法性的角度。对办法进行评价，要看制定者权限是否合法、内容是否合法，以及程序是否合法。应当说制定这一办法符合教育部的立法权限，其所规定的基本内容也是教育方面的事项。从内容上看，没有与上位法冲突；从程序上，也比较充分地听取了相对人的意见，因此，我认为办法总体是合法的。第三，从能否实现立法目的的角度。办法在条文中充分保证了立法目的的实现，将预防放在了第一位，体现了处理不是目的，预防才是根本出发点的精神。 　 进一步完善的建议：一是办法是否能够上升到行政法规。因为处理伤害事故不可避免地要涉及到教育以外的一些法律关系，也涉及到人身和财产关系，这些规章难于作出有效的规定。二是办法在程序的设计方面还有些不足，应当建立一个从事故发生到处理的完整程序。三是办法还要进一步加强和体现人文关怀的精神，促进学校增强对学生的关心和爱护。四是根据立法目的，还应当建立进一步的制度保障。如逐步建立起完善的保险制度。 　 中国人民大学法学院副教授李元起：办法也存在一些需要进一步关注和探讨的问题：一是效力的问题。办法的法律位阶比较低，要进一步发挥它的作用还要提升法律位阶。二要准确处理不同的法律关系。学校教师未尽到责任、家长未尽到管理职责的情形和第三方未尽到责任，恐怕不能以同一种法律关系来看待，要考虑进一步加以区分。三是办法也要考虑如何适应各地区不同的地域特点的问题。四是针对不同的年龄阶段的学生，不同的行为能力，学校所负责任的不同要求，在现有原则规定的基础上，进一步具体化。 　 办法有很强的指导作用 　 北师大附属实验中学学生处主任杨文芝：目前学校确实存在着安全隐患，教学资源与学生人数也存在矛盾，给学校带来了很大的压力。出于对学生安全的考虑，许多教学活动都不能开展，这一问题希望通过办法的贯彻、实施和各有关部门的关注，予以解决。 　 北京市教委政策法规处副处长李开发：以前，北京市在几个区内搞过关于学生伤害事故的调查，发现50％以上的事故都不能得到及时的处理。事故处理不好，不仅影响学校的正常教育秩序，也直接影响素质教育的开展。办法的出台，对基层处理此类问题有很强的指导作用。实践中大部分学生伤害事故都是通过协商解决。有了办法后，对有关各方通过协商解决问题，有很大的促进作用。 　 加强宣传教育工作 　 司法部法制宣传司副司长姜金方：我对办法的内容进行了仔细的研究，从学术的角度，我认为总体感觉办法是可行的。但学生伤害事故问题涉及到法律的、伦理的和社会的深层次问题。有些认识还需要进一步地深化，责任的归责分类等也要进一步研究。 　 希望在贯彻实施中，一是对学校要加强管理，消除学校内部的安全隐患，加强学校周边环境的整治。二是加强教育，使教师、学生树立起安全防范的观念。三是教育部门要加强检查监督。 　 办法的出台为事故的处理提供了基本的规则，对维护学校正常的教学秩序，提高教学质量具有重要意义，特别是弥补了目前法律上的空白。各级法制宣传机构要配合教育部门做好办法的宣传教育工作，立足学校，采取各种形式让学生、家长、教师广泛了解办法。