行于政者 听而证之——行政决策听证国际研讨会综述

发布时间：2003-12-22　浏览数：750

火车票春运该不该涨价？拆迁是不是说拆就拆？以前对政府的行政决策，老百姓大多只是想到在决策作出后反映一下意见而已，而近年来随着“听证”一词的频频出现，行政机关在决策时已不能再自说自话了。你办事，我发言，你作决定，我有话要说，行政决策不是想作就作，而是在决策前就要听取意见、证之成理才行。听证，作为行政程序的重要内容，已与中国的民主与法治建设进程紧紧联系在一起，被认为是人民行使当家做主权利的一项关键的制度保障。当然在叫好声中，也并非没有微词，比如人们抱怨实际效果不佳，有的只不过是走过场而已。对于行政决策听证这样一项在中国刚刚发展的新生事物，我们究竟应持何种态度，如何去进行制度的建设与完善？１２月３日至４日，由中国政法大学和美国全国国际事务民主协会共同举办的行政决策听证国际研讨会就此进行了讨论。 听证都听些什么 首当其冲引起注意的是听证的范围问题。目前行政决策听证在我国主要应用于政府的定价行为和城市规划等领域。１９９８年施行的价格法将听证制度引入行政决策领域，原国家计委随后制定了一系列办法使听证规则具体化。城市规划的听证则主要来自于地方立法，作为城市规划基本法的城市规划法由于制定较早并没有规定城市规划听证制度。而据来自加拿大的立法及政府行政事务专家法恩沃斯和达尔豪西大学法学院艾泼斯坦教授的介绍，加拿大的行政决策听证的适用范围十分广泛，土地规划、产业发展、难民问题乃至官员选举办法等等，都会举行听证。相比之下，中国的行政决策听证适用范围显然还较窄，而且缺乏统一的法律规定，只是由单行的法律法规进行零星的规定。有学者建议应在立法上对听证范围作出明确的界定。 谁有权参加听证 听证范围问题并未引起大家过多的讨论，大家更多的是关注现行听证实践中具体制度的问题。讨论最多的是听证代表如何组成？据加拿大的专家介绍，在加拿大对听证并无人员限制，谁都可以参加听证，如果人员较多，可以安排较长时间进行。但与地广人稀的加拿大相比，中国的很多问题可能是他们难以遇到的。２００２年首次举办的铁路票价听证会，报名参加听证的有１０００多人。听证会举行期间，４０００多人通过网络、２０００多人通过电话表达了意见。如果把这些人全部召集起来举行听证会是难以想象的，事实上最后也只有３３名代表参加了听证。因此与加拿大的直接参与制不同，我国实行的是间接代表制。正是这间接代表制激起了学者们的热烈讨论。学者们普遍质疑，根据现行办法遴选的代表是否能真正代表民意？针对现行做法，学者提出的问题集中于两点：一是组织者在审核聘请代表时可能有意选取有一定倾向的代表，二是如果随机抽取，虽然形式上民主，但代表者的代表能力无法保证。在实践中也确实出现了很多这样的问题。据悉，在举行铁路票价听证会时，因状告铁道部春运涨价而闻名全国的河北律师乔占祥也报名参加，但最终未能如愿。与会的国家发展和改革委员会的官员解释，这是因为消费者协会选取代表时是在报名名单中随机抽取的，而乔占祥未能选中。有学者认为，乔占祥应是参与听证、维护消费者权益的合适代表，未能参加听证令人遗憾。与会者大多认为现行的选取代表方法应该改进。中国政法大学的王万华副教授等多位学者建议，应充分发挥行业协会、社会团体的作用，各类社会团体作为某类成员的集合体，有参与听证会的动力，配有专门的工作人员，具备所在领域的专门知识，有很强的参与能力，较之个人能更好表达意见。从国外的实践看，听证也主要是通过各类社会团体而非个人来参与的。 听证费用谁来出 当前，我国各级举行的行政决策听证会费用不菲。中央一级的听证会花费以百万计，而省市级也从几万到几十万元不等。从１９９８年价格法实施以来，全国各地举行的价格听证会已逾千次，今后各类听证恐怕还会更多，如此庞大的费用由谁支付？在加拿大，听证费用是由决策者承担，而在我国则做法不一，一般是由行政机关承担，也有的是由申请调价的主体支付。部分学者认为，如果由申请调价的主体支付听证费用，这在程序上存在问题，容易让公众对决策结果的公正性产生怀疑。但另一方面，华东政法学院的杨寅教授也尖锐指出，政府的钱是纳税人的钱，铁路是公有的，由政府出钱举行听证尚可理解，但如果是私营企业主们要求举行全国性的听证怎么办？有趣的是，部分来自政府部门的与会者倒是认为由于听证是政府行为，因此费用当然应由政府支付。 总体来看，与会的专家、学者对听证费用由谁承担并未形成一致意见，但有一点则是共识，那就是听证会未必需要办得“豪华”。北京大学的王锡锌副教授提醒不要把听证变成一场“昂贵的表演”。 听证真的听了吗 听证会不会成为“表演”？目前的情况并不令人满意，确实很多听证有走过场之嫌，有的行政机关虽然举行了听证，但在决策时却将听证代表的意见弃置一旁。这关系到两项制度问题，一是听证笔录的效力，听证笔录是否是有效的法律文件，能否作为行政决策的必然依据？二是听证意见回应机制。在加拿大举行听证后，对听证代表提出的意见如不采纳，需要进行解释说明，而在我国则缺乏相应的制度规定，使得听证意见缺乏应有的约束力。大多数学者认为，要完善听证制度，必须在听证笔录的效力和对听证意见的回应方面作出相应的制度规定。 虽然对听证的重要意义大家都表示热切赞同，但中外专家学者也都认为，听证并非万能。首先，听证不是一项孤立的制度，它需要相应的制度环境。一个健全有效的听证制度与完善的民主政治、选举制度和行政官员问责制等息息相关。其次，听证只是听取意见的一种方式，表达意见的方式还有很多。第三，听证并不能解决所有的问题。 在言及听证的发展前景时，学者们大多出言谨慎。中国政法大学的薛刚凌教授认为，任何制度的生长同社会环境有很大关系，听证制度的建立和发展需要社会观念从官本位转变到民本位上来，同时社会中介组织、利益团体也要有相当发展，成熟的听证制度依赖于自治组织的发达。作为一项发展于西方的行政程序，它的制度环境不可忽视。会议发言中的一些细节也深刻地说明了这一点。一位与会者在发言时称行政机关“邀请”公众参加听证，加拿大专家立刻在观念上予以纠正，说这不是“邀请”。在加拿大，政府作有关决策前按程序要求必须让公众参与进来。在讨论如果听证会的意见不被听取怎么办时，加拿大的专家介绍，他们的官员作出的决策如果不能让参与听证的公众满意，那么在下一轮选举面对选民时将会十分被动。可见，行之有效的听证制度实际上是以成熟的理念与健全的配套制度为依托的，而我国在这方面显然还有待完善。北京大学的沈岿副教授认为，源于西方国家的听证制度，与其较为成熟的民主政治有着相当密切的勾连，而我们的听证制度是在走向民主化的进程中诞生的，只有在现有的框架下对其进行艰难甚至是煞费苦心的设计，才能制定出相对可行的规则。而华东政法学院的朱芒教授提出的制度建设中的利益激励问题，则从经济分析的视角探讨了相似的问题。他提到上海有关部门曾就一项行政举措自发地举办“公示会”，实质上也就是听证会，听证后对每一项不采纳的意见都有解释和说明，而当问及为什么要这样做时，组织者说本来就是为了想解决问题，如果没有回复，到时候还是有人会上访，问题还是没有解决。他们在理念上并没有想到应该怎样，但实际做法与理论合拍，这里就有个利益推动问题，因此我们要关注现实中的利益关系，研究是什么因素促成制度的形成。 由于行政决策听证在我国刚实行不久，实践经验不多，因此大家提出的问题明显多于解决的方案，实证研究成为会议的主流。理论只有来自于实践才会具有实践的力量，行政决策听证制度在我国的建构和完善，理论的实践与实践的理论都不可或缺。（记者 宁 杰 ） ——人民法院报