律谈|政府特许经营协议纠纷若干要点实务探析

发布时间：2020-03-26　浏览数：2,037

前 言

2019年12月10日，最高人民法院举办新闻发布会，发布《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称“行政协议解释”）及10个参考案例。笔者团队办理的案件——英德中油燃气有限公司（以下简称“英德中油公司”）诉英德市人民政府（以下简称“英德市政府”）、英德市英红工业园管理委员会（以下简称“英红园管委会”）、英德华润燃气有限公司（以下简称“英德华润公司”）特许经营协议纠纷一案入选参考案例之一。因篇幅所限，本文以该参考案例为视角，着重围绕政府特许经营协议纠纷若干要点进行实务探析。

案情简介

2008年8月20日，英德市建设局与中油中泰燃气有限责任公司（以下简称“中油中泰公司”）签订《英德市管道燃气特许经营协议》（以下简称《特许经营协议》）。同年8月22日，英德市政府向英德市建设局作出批复，同意将该市管道天然气特许经营权独家授予中油中泰公司，期限为30年，至2038年8月20日止。中油中泰公司组建英德中油公司负责经营涉案业务。2010年12月23日，英德市住房和城乡建设局（以下简称“英德住建局”）向中油中泰公司发出《关于解除<英德市管道燃气特许经营协议>的通知》（以下简称《通知》）。2010年至2011年间，英红园管委会先后与英德中油公司签订《投资天然气站项目合同书》（以下简称《项目合同书》）及相关补充协议等，就该公司在英红工业园内的管道燃气特许经营权具体实施，包括许可范围、开发建设及经营期限、建设用地等进行约定。

2012年9月4日，英德市政府发布管道燃气特许经营权招投标公告。华润燃气投资（中国）有限公司参与招标并中标，并于2013年2月20日与英德市规划和城市综合管理局签订《英德市管道燃气特许经营协议》，取得英德市现行行政辖区内（除清远华侨工业园外）管道燃气业务独家特许经营权，有效期限为30年，至2043年2月20日止。该公司随后成立英德华润公司负责项目经营管理。英德中油公司因与英德华润公司管道燃气经营范围发生争议，多次以书面形式要求英德市政府、英红园管委会进行协调未果，遂提起行政诉讼。

实务探析

笔者团队于2016年接受英德中油公司委托后，经过缜密的分析和细致的筹备，多次往返英德、清远、珠海等地考察项目现场，召开论证研讨会议，审慎确定代理方案和诉讼策略。在大量检索司法案例、系统梳理裁判要点、细致分析法律规定的基础上，围绕关键证据充分发表代理意见。在英德中油公司的大力支持与共同努力下，本案历经清远市中级人民法院一审程序、广东省高级人民法院二审程序终于取得确认英德中油公司享有管道燃气特许经营权的生效法律文书，为后续有关工作推进提供了有力的、坚实的裁判依据。终审判决内容主要包括：

1、确认英德中油公司签署的涉案协议有效，确认英德中油公司在清远华侨工业园英德英红园规划红线范围内有管道燃气特许经营权（有效期至2038年8月20日）。

2、确认英德市人民政府、英德英红园管委会将英红园规划红线范围内特许经营权授予英德华润公司的行为违法。

3、责令英德市人民政府、英德英红园管委会采取相应的补救措施。英德华润公司不服终审判决于2019年又向最高人民法院申请再审，笔者团队继续代理英德中油公司出庭参加再审审查的询问程序，最高人民法院依法采纳了英德中油公司的答辩意见，裁定驳回英德华润公司的再审申请。围绕争议焦点，本文从如下要点进行实务探析：

01行政协议的界定

行政协议的界定向来是人民法院审理行政协议纠纷审判工作的关注要点。2015年5月1日起实施的《行政诉讼法》第十二条将行政协议纳入行政诉讼的受案范围，同日实施的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条至第十六条进一步明确行政协议案件审理的相关内容。最新颁布的行政协议解释则明确规定行政机关为实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议，亦进一步明确行政协议的范围。

本案中，界定《项目合同书》及其补充协议属于民事合同还是行政协议是争议焦点。英德中油公司对此从行政协议四个要素构成分析：从主体要素而言，英红园管委会属于英德市政府授权在该区域范围内行使行政管理职权的事业单位，为确保燃气供应，其有权在法定职责范围内就特许经营权的实施签订行政协议；从目的要素而言，英红园管委会承担园区燃气供应等基础设施的建设、管理等职能，系为实现行政管理目标；从内容要素而言，《项目合同书》及其补充协议与《特许经营协议》之间具有延续性，系为了实施《特许经营协议》，涉案特许经营权的权利来源是英德市建设局授予中油中泰公司的特许经营权；从意思要素而言，《项目合同书》及其补充协议的签订，系英红园管委会和英德中油公司的真实意思表示。法院采纳英德中油公司的意见，认定《项目合同书》及其补充协议属于合法有效的行政协议。

02行政优益权的行使

除前述四个要素之外，行政协议亦可从具有双方意思表示的形式标准和行政机关被赋予行政优益权的实质标准两方面进行识别。鉴于行政协议兼具公私两属性，行政优益权的行使应当受到严格的限制。一方面，既然行政机关选择以缔结行政协议的方式“替代”单方行政行为，则应避免再以单方行政行为径令相对方无条件接受权利义务变动，协议履行过程的争议应争取在协议框架内解决，即慎用单方的行政优益权以避免动摇双方法律关系的合意基础。另一方面，若行政机关确需在协议框架外行使优益权则应坚持依法行政，严格遵循法定原则，即：一是合法行政原则，即行政机关应当是具有法定职权的主体；二是维护公共利益原则，即基于行政管理目标及公共利益目的，符合解除的法定条件；三是程序正当原则，即依法召开听证会，并给予相对方陈述、申报意见的权利；四是比例原则，即将由此带来的损害降到最低；五是信赖利益保护原则，即给予相对方合理补偿。

本案中，法院采纳英德中油公司的意见，认定《通知》不产生解除效力。理由包括：第一，本案不存在符合《特许经营权协议》约定的合同解除条件或者符合行政机关行使法定优益权的条件；第二、违反《市政公用事业特许经营管理办法》规定，未召开听证会，并给予相对方陈述、答辩的权利；第三、未给予行政相对方合理的补偿；第四、中油中泰公司、英德中油公司持续不断扩大投入进行管网建设的信赖利益应当予以保护。

03特许经营权重复授予的判决类型

1990年10月1日实施的《行政诉讼法》仅规定维持判决、撤销判决、变更判决、履行判决四种判决类型。为满足行政审判司法实践的需求，2000年3月10日实施的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一次增加了“确认判决”这一判决类型。此后修订实施的《行政诉讼法》在前述司法解释的基础上于第七十四条统一规定适用确认违法判决的五种情形，并于第七十六条规定人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施。该种判决类型为更好审理市政公用事业特许经营案件奠定了基础。

管道燃气特许经营涉及市政公用产品供应和服务的连续性与稳定性，关系使用市政公用产品的广大人民群众的服务需求和安全保障。对市政公用事业特许经营管理，应当秉持公共利益优先的原则。在监督行政机关依法行政的同时，既要保护案件当事人的合法权益，也要考虑此类案件涉及社会公共利益和公共安全的特殊性，寻求两种利益的平衡，方能从根本上化解争议。因此，在能源和公共基础设施建设等领域，行政机关将同一区域内独家特许经营权通过行政协议先后授予给不同的经营者，人民法院应当认定该行为属于违约行为，并判决其承担相应法律责任。

本案中，英德市政府及其公用事业主管部门、英红园管委会就同一区域将具有排他性的独家特许经营协议先后重复许可给不同的主体，违反了《特许经营协议》等约定，应当认定为违法。鉴于英德市政府、英红园管委会对于英红工业园内的管道燃气经营权争议的妥善解决，负有采取补救措施的义务，法院根据行政审判职能范围和基于行政诉讼合法性审查的原则，判决其采取补救措施。

鉴于《行政诉讼法》第七十六条的规定是“可以”判决责令采取补救措施，导致司法实践在审理市政公用事业特许经营案件时，存在仅作出确认行政行为违法的判决，却不同时判令被告采取补救措施的情形。本案形成的裁判要点，有利于促使该类行政协议纠纷形成统一的裁判思路，督促行政机关依法行政，积极履行自身的法定职责，促进纠纷的实质性化解。

结  语

本案作为最高人民法院发布的10个行政协议解释参考案例之一，对于各级人民法院审理行政协议纠纷的审判工作具有指导参考意义，即在能源和公共基础设施建设等领域，行政机关将同一区域内独家特许经营权通过行政协议先后授予给不同的经营者，人民法院应当认定该行为属于违约行为，并判决其承担相应法律责任。裁判结果反映出国家在切实保障相对方的行政协议合法权益、推进法治政府诚信政府建设、优化法治化营商环境、提高政府行政治理能力等方面的决心和举措。

文 | 陈广鹏 林生龙

广东法制盛邦律师事务所