“服务型法院”的理念与实践烟台经济技术开发区法院改革思路调查

发布时间：2002-11-18　浏览数：2,176

烟台经济技术开发区人民法院近年来的改革，经历了四个阶段：第一个阶段是审判方式改革，主要特征是强调一步到庭、强化合议庭责任；第二个阶段是审判流程管理的改革，也就是通常所说的“大立案”改革，主要特征是实行流程化管理，扩大立案庭的职权；第三个阶段是对审判流程管理的完善和发展，针对“大立案”改革中出现的问题和不适应，对“大立案”改革进行完善。在这三个阶段中，该院的一系列探讨和实践，都是在坚持司法的民主和文明，依据“两便原则”，遵循审判规律的基础上开展的。通过经验的积累和思考的深入，该院的改革进入了第四阶段，形成了民主与文明、审判就是服务这样的司法理念，并在这个理念的指导下，对包括审判运行机制、审判管理模式等各个方面，进行了系统地优化。  “服务型法院”理念的提出 最高人民法院将司法的公正与效率作为新世纪法院工作的主题，但是，通过什么途径来实现这一主题，是烟台经济技术开发区法院着重思考的一个问题。他们认为，在新时期只有坚持了司法的民主与文明，才能真正地实现司法的公正与效率。为了在实践中阐述和丰富司法民主与文明的理念，该院于２００２年初正式提出了创建“充分体现民主与文明，具有鲜明时代特色的服务型司法机构”的工作思路。 在创建服务型法院的进程中，面临的最重要的问题就是观念的转变。公众对法院工作不满意的方面，主要集中在法官的作风和观念上。为此，开发区法院通过对新时期法院工作重点的转移，司法职能的变化，人民群众对司法工作的要求等问题的再认识，引导全体法官开展了“审判就是服务”理念的大讨论。在讨论中，他们着重强调了观念的转变，也就是树立一种服务的观念。这一提法可以说是丰富了司法的民主与文明的内涵，把实现司法的民主与文明，从一种理论高度归结到服务这种具体的模式上来。使司法的民主与文明由内在的、抽象的东西成为了一种机制的、具体的、可操作的事物，司法的民主与文明也就归结、转化为一种看得见、摸得着的行为，这就是司法机构公正、高效的服务。 开发区法院在２００１年完善“大立案”改革的过程中，便开始了酝酿创建服务型司法机构的构思。当时法院上下也存在着诸多顾虑：这种提法是否恰当？可以说法院是服务型的司法机构吗？会不会被认为有削弱审判独立的宪法原则之嫌？法院在新时期到底是作为专政工具的职能多一些，还是为社会提供服务的职能多一些呢？对这些问题的认识，直接影响到法官对司法的认识和对人民群众的态度等问题，不能含糊。经过认真思考，该院认为，社会主义的法院，更有理由把“为人民服务”的口号再次叫响。司法的服务性主要体现在以下两个方面：一是为当事人提供优质、文明的服务，体现在司法过程中，应当充分保障当事人的诉讼权利，为当事人提供方便、文明的诉讼环境，尊重当事人的人格，这是过程。二是为社会经济的发展提供服务，体现在司法应当提供公正的结果，为经济发展创造公平有序的竞争环境和秩序，为社会的稳定运转提供润滑剂，这是结果。该院的各项改革可以说就是围绕着这种服务的意识展开的。  为司法消费者设立的受理大厅 法院的司法改革可以说处处都体现了服务的意识，时刻让当事人感受到一种人文关怀。当事人到法院来诉讼，是为维护自己的权益而来，从某种意义上说也是一种消费，可以称作是“司法消费”。法院所提供的“产品”也不仅仅是裁判结果的公正，还应该包括裁判过程中的公正与文明，以及在诉讼过程中让诉讼参与人感受到热情周到的服务和文明便利的诉讼环境。开发区法院较早地设立了立案大厅这个窗口，对立案由过去的到办公室申请审查制，改为设立服务窗口进行柜台式服务制。后来该院发现，公众来法院不仅仅是立案，更多的是咨询、催办及来访，于是就把立案大厅改为现在的受理大厅。立案大厅和受理大厅并不只是称谓的不同，而是功能的不同。立案大厅的功能只是相对立案而言的，而该院的受理大厅从接访、立案、收费到诉讼指导、查询、领取法律文书，实行全方位的服务，被称为“一站式”服务。就是说当事人只需要到这个大厅来，除了开庭之外的一切事务性问题都可以办理。 为了解决当事人查询、了解案件进度和催执行的问题，该院还在受理大厅设置了诉讼案件查询窗口和执行事务查询窗口，让审监庭的内勤和执行庭的内勤到这两个窗口负责有关事务的联系和转告。这样，就解决了当事人因找不到承办法官而一次次到法院白跑的问题。 进一步完善了受理大厅的服务功能，采取了多种便民服务措施，根据不同知识层次当事人的不同需求，强化了窗口服务功能，建立了诉讼指导窗口、电子导诉平台、书面导诉柜台三个层次的诉讼指导体系。当事人一方面可以直接到有关的服务窗口接受工作人员的指导服务，另一方面还可以通过滚动播出的电子公告屏和方便实用的电子触摸屏，了解案件流程情况和查询法律法规。同时，也可以到大厅内设立的便民服务柜前，查阅立案须知、诉讼服务指南和相关常用法律书籍，极大地方便了当事人的诉讼活动。在受理大厅里，法院所做的不仅仅是降低了柜台的高度，而是让当事人在这里真正感受到了一种亲切自然的氛围和文明便利的服务。他们平等地和法官面对面地坐在一起，接受法官耐心地指导和服务，及时地向有关领导反映他们面临的问题和遭受到的不公正待遇。他们的人格在这里可以说得到了完全的尊重，每一名当事人甚至是第一次走进法院的人，都可以在这里感受到司法的亲和力。  法官助理的桥梁作用 为了解决法官人数不足的矛盾，并落实法官职业道德准则的要求，开发区法院设立了法官助理制度，让法官助理接受法官的领导，成为沟通当事人与法官之间的桥梁。设立法官助理制度的目的，是为了更好地服务，便于当事人诉讼。这一制度的核心是指导当事人诉讼，而这一制度实施的结果，是使法官助理成为了法官与当事人之间的桥梁。当事人除了到受理大厅办理有关事项以外，其他诉讼事务都可以通过法官助理解决。法官助理要参加到第一次送达和保全中去，要参加到案件的调查取证中去，要对案件进行庭前的调解和证据的交换，要和有关部门协调开庭的时间和书记员的安排。在这种情况下，法官完全地从诉讼事务中摆脱出来，专心地研究法律和裁判案件，既确保了法官的独立和超脱，又方便了群众诉讼。 既然法官助理的主要职责为指导诉讼，那对于未受指导的另一方当事人而言，是否存在不公平？是否有碍法官的居中裁判或左右裁判的结果？根据一些学者的研究成果，这种担心是不必要的。法官在审判过程中要行使必要的释明权，以积极的姿态参与到当事人的诉讼活动中，不仅居中裁断，而且要有目的、有针对性地阐释、发问、引导，所体现的是真正的“保护”。现代司法已经不仅仅是只保护抽象的平等，而是矫正契约自由所产生的偏差，从形式正义到实质正义。追求事实上的平等，对抽象的、概念上的“人”的关心让位于对现实的、活生生的、相互间存在种种差别的人的关心——尤其是对弱势地位者的关心。弱势群体不仅仅缺钱，需要法院在诉讼费用上减、免、缓；他们还缺法律知识，需要法官进行引导；缺诉讼经验，需要法官进行指导；缺调查取证的能力，需要法院依职权调查取证；缺来自各方面的信息，需要法官及时公开和告知；缺律师的帮助，需要法院指定或由法官通过阐明、指导弥补。因此，释明权已不只是权力，而且是一种责任，实质上也体现了服务的司法理念。但是行使释明权的同时，也要避免使当事人对法院的公正产生怀疑，为此，该院把诉讼指导的工作交由法官助理来负责，根据当事人的身份和具体情况，通过阐明、引导、发问等，进行必要的干预，给弱者以必要的援助和扶持。  服务理念在执行中的体现 在执行流程管理中实行的执行准备与强制执行的分离，也是开发区法院体现服务理念的一项改革措施。对执行案件的立案，现在有些法院采取这样的做法：申请人申请执行时应当提供被执行人的财产线索，否则将不予立案，只给申请人发放债权凭证。该院认为，这种做法是对当事人诉讼权利的剥夺，把本应由法院承担的公力救济职责转嫁给了当事人。经过长时间的思考和讨论，该院制定的执行案件流程管理操作规程，提出了“两个分离，一个穷尽”的原则，就是执行准备与强制执行分离，执行裁决权与强制执行权分离，执行措施穷尽。其中比较突出的一点，是该院创造性地提出了执行准备的概念。所谓执行准备，是指在案件立案后、强制执行前，法院依职权对申请人的申请进行审查，对被执行人的财产状况进行调查的阶段。 执行准备阶段主要是完成以下工作：一是审查申请执行的法律文书，主要审查其是否生效，是否具有给付内容，是否应由人民法院执行，是否有法定不予执行的情形；二是对被执行人的财产进行初步调查，包括告知申请人应当提供其所了解的被执行人的财产状况或线索并协助法院调查，责令被执行人申报财产，对被执行人的财产状况进行调查；三是对案件的可执行性作出审查决定。通过这一阶段的活动，法官的责任心加强了，而当事人的负担也得以减轻。 烟台经济技术开发区法院的服务理念，在其他一些法院的改革中也得到了强调，有些法院的做法甚至更加全面、具体和深入。我们相信，建立服务型法院的理念必将成为我国现代司法制度的重要基础。 司法服务与“为人民的法院” 蒋惠岭 联合国《关于司法机关独立的基本原则》、国际律协《司法独立最低标准》、亚太法协《司法机关独立基本原则的声明》等国际文件，在阐述法院的基本职能时，都强调三点：一是保护所有人平安生活；二是促进实现人权；三是公正适用法律。这种表述不仅阐述了司法的性质，更重要的是它阐明了司法与人、权利、社会的关系。司法为法律而存在，而法律是为人与社会而存在的。 不论是中国的“服务型法院”，还是美国的“五好法院”，都反映了这样一种倾向：当代法院已经不再满足于把不折不扣地实施反映民意的法律作为对人民负责的惟一形式。它们正在从履行职责的方式、与社区的联系等方面，探求为“司法消费者”提供服务并赢得信任的新的途径。从而昭示法律机构的人民性，提高法院公信力，并最终实现完善的法治。澳大利亚前任首席大法官布伦南爵士曾指出，法院不是“人民的法院”，而是“为人民的法院”。这一精辟阐述既体现了独立审判的工作方式，又揭示了法院工作的根本目的，也是对服务型法院理念的一个有力支持。 对于普通公众来说，法官的司法技能再高、法律水平再精、法律思想再深，他们或许无力评价。但是，他们最有资格以一个通达之人的心态评判法官的行为是否对人民、社会有好处，是否在更大程度上促进了权利实现，是否做到了公正适用法律。这种评价是最权威的。当然，如果一些法院落实服务理念的结果，使司法不再是独立、公平、权威的司法，或许“最满意的服务”会成为最凶的“法治杀手”。中国人民吃尽了法治不彰、司法不独立的苦头，而前些年出现的所谓“主动服务”、“保驾护航”、“法律咨询”、“寻找案源”、“参与中心工作”、“下乡收税费”等，又着实把法治的萌芽吓了一跳。在一些人的心目中，“服务”仍然被理解为法院不独立、受制于人的代名词。 那么，“为人民服务”在审判工作中应如何体现？与党政机关有什么不同？目前提出服务型法院、满意法院（法官）的理念是否合时宜？这些问题，需要在我国法院改革进程中进一步寻找答案。但有一点是肯定的，即法官应当实现职业化，但只有职业化又是远远不够的。发达国家“司法救济难求”的教训，已经说明了这一点。虽然中国的实践还远未达到发达国家的水平，当前司法改革的首要任务，恐怕未必是拓宽服务范围。但从长远和根本来看，要提高司法公信与权威，要提高正义的质量，要建设政治民主与文明的法治国家，如果离开了为社会和人民服务，则只能会造就一个冰冷的、无生命的司法。这肯定不是我们所想要的。 (记者 张国香)