城中村改造拆迁安置补偿纠纷之如何处理涉“合建户”问题

2016-05-13    作者：    浏览数：10,217

本文荣获二〇一四年度理论成果奖三等奖
                                         城中村改造拆迁安置补偿纠纷之如何处理涉“合建户”问题
                                                         黄山、蔡樱梓
一、基本案情
张某（化名，下同）系广州市天河区X村村民，在X村拥有一处宅基地的使用权。1992年，张某与非X村村民的李某（化名，下同）签订了《合作建房协议书》，约定由张某提供上述宅基地使用权，李某提供建筑资金在上述宅基地上建设A、B两栋房屋，房屋建设完成后，A栋房屋所有权属张某所有并永久使用，B栋房屋所有权归李某所有并永久使用。
《合作建房协议书》签订后，李某依约出资建设房屋。房屋建成后，由于李某系非X村村民，根据法律法规的规定，《集体土地房产证》不得办理到非村集体成员的名下，故B栋房屋的证载权属人为张某，但B栋房屋一直由李某居住使用长达20多年。
2012年，X村因拟进行城中村改造，制定了《X村拆迁安置补偿方案》，并经80%以上全体经济组织成员表决通过。2012年4月，广州市三旧改造办公室作出批复，批准X村“以政府为主导，村为主体”的原则按自主改造的模式实施城中村改造，X村经济社作为改造主体应就拆迁安置补偿等问题与被改造人签订协议。
2012年11月28日，张某作为B栋房屋的证载权属人与X村经济社签订《X村城中村改造拆迁安置补偿协议》（以下简称《拆迁安置补偿协议》），约定张某应在2013年1月10日前将B栋房屋移交X村经济社进行拆迁改造，X村按《X村城中村改造拆迁安置补偿方案》的标准给予张某拆迁安置补偿。
《拆迁安置补偿协议》签订后，X村经济社向张某支付了签约奖励金，2012年12月至2013年1月期间，X村经济社多次通过短信、电话、专人上门送达以及特快专递等方式向张某发出交付房屋的通知，但由于B栋房屋的实际使用人是李某，而张某与李某之间无法就受拆迁补偿安置问题协商一致，李某不肯搬离房屋，导致张某无法按时向X村经济社交付房屋。
2013年1月11日，X村经济社以张某为被告、李某为第三人，向广州市天河区人民法院提起诉讼，请求法院判令张某、李某依据《补偿安置协议》的约定向X村经济社腾空交付被改造房屋。该起案件经广州市天河区人民法院以及广州市中级人民法院两审审理，最终判决张某立即向X村腾空交付B栋房屋，李某作为实际使用人应协助、配合。该案判决生效后，X村经济社收回了被改造房屋。然而，因被改造房屋仍在存在权属纠纷问题，X村经济社暂停了对张某的临迁费等安置补偿。
2013年5月，张某以X村经济社为被告，向广州市天河区人民法院提起了诉讼，法院在审理的过程中，追加了李某为第三人。X村经济社提起反诉，请求法院判令中止履行与张某之间的《补偿安置协议》。广东广悦鸿鼎律师事务所接受X村经济社全权委托，全权代理了本案诉讼。
二、法律分析
本案是一起《拆迁安置补偿协议》纠纷，争议焦点在于协议是否合法有效以及是否应能暂停履行，具体可细分为以下几点：
（一）X村经济社与张某签订的《拆迁安置补偿协议》的效力如何？
《拆迁安置补偿协议》是X村因实施城中村改造，改造主体与被拆迁人就拆迁安置补偿等问题所签订的一份特殊合同。故讨论该合同是否合法有效，应从以下三个方面进行分析：1、X村城中村改造是否合法？2、合同的相对方是否有权签订该合同？3、签订该合同是否是双方的真实意识表示？
1、依据《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款规定，农村宅基地属于农民集体所有。《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条规定，农民集体所有的土地，由本村村民委员会进行管理。X村经济社作为农村集体经济组织，有权对包括集体土地在内的集体财产进行管理。此外，根据广东省、广州市关于城中村改造的相关政策，以及广州市三旧改造办公室作出的批复，X村城中村改造问题已得到广州市、天河区两级政府审批同意，且《X村城中村改造拆迁安置补偿方案》已经X村80%以上全体经济组织成员表决通过，因此X村城中村改造具有合法性。
2、依据《中华人民共和国土地管理法》第六十五条第一款第（一）、（二）项规定，为乡（镇）村公共设施和公益事业建设需要使用土地的，农村集体经济组织经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权，因此收回农民集体所有土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿。X村经济社是X村的集体经济组织，而张某已取得B栋房屋的《集体土地房产证》，是B栋房屋的合法使用权人，有权与X村经济社协商确定B栋房屋宅基地使用权回收的补偿安置事宜。因此，无论是作为改造主体的X村经济社，还是作为B栋房屋证载权属人的张某，均有权签订《拆迁安置补偿协议》。
3、《X村城中村改造拆迁安置补偿方案》系经充分听取民意后，经X村80%以上全体经济组织成员表决通过，过程公开透明，且《拆迁安置补偿协议》是在X村经济社与张某多次协商确认的情况下所签订，不存在任何隐瞒、欺诈、胁迫等情形，均是双方当事人的真实意思表示。
综上，X村城中村改造合法，《拆迁安置补偿协议》是在合同签订方真实意思表示情况下所签订，内容不违反法律法规的强制性规定，应为合法有效。
（二）X村经济社是否有权暂停向张某发放临迁费等补偿？
分析X村经济社是否有权暂停向张某发放临欠费等补偿，重点在于分析是否存在合同约定的抗辩理由，即X村经济社是否可行使合同履行抗辩权？
回顾《拆迁安置补偿协议》的内容，张某的合同义务是将B栋房屋腾空交付X村经济社拆除改造，而X村经济社的合同义务是在张某交付房屋后，依约支付张某各种奖励金和补偿款，待复建房屋建成后对张某进行同等面积的安置补偿。此外，《拆迁安置补偿协议》还约定：“乙方（即张某）因被改造房屋转让、继承、分割、抵押等原因而产生纠纷的，由乙方自行负责解决，并承担由此产生的一切法律及经济责任；乙方承诺对被改造房屋拥有合法、真实、无争议的受补偿权，如日后因他方提出异议后经调查属实，或因任何原因致使本次签约行为被认定无效或错误的，由本人承担由此造成的一切法律后果，交由X村经济社理事会处置，本人对理事会所作出的一切决议均予以无条件的认可、支持和配合。甲方（即X村经济社）有权根据具体情况，采取相应措施维护村集体的合法权益。”此外，《中华人民共和国合同法》第六十七条规定：“当事人互负债务，有先后履行顺序，先履行一方未履行的，后履行一方有权拒绝其履行要求。先履行一方履行债务不符合约定的，后履行一方有权拒绝其相应的履行要求。”
因此本案中，根据上述合同约定和法律规定，张某并只要非向X村经济社交付了被改造房屋就等于完全履行了合同义务，除此之外张某还应保证被改造房屋对权属清晰、无任何产权争议，否则X村经济社有权采取相关措施维护村集体的合法权益。若被改造房屋被证实存在权属争议或纠纷，则X村经济社有权行使合同抗辩权，暂停给予张某回迁安置补偿。
对于上述问题，广州市天河区人民法院作出生效《民事判决书》，认定：“依法成立的合同，对合同相对人均具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或解除合同。X村经济社与张某所签订的《拆迁安置补偿协议》合法有效，《承诺书》是张某在签订上述协议时向X村经济社出具的，因此《承诺书》对张某具有法律约束力。根据各方当事人在本案审理过程中的陈述、举证，足以认定张某和李某就被改造房屋使用权归属存在争议，正因如此，导致张某在协议签订后无法按时将被改造房屋交付给X村经济社拆除。现张某、李某就被改造房屋的使用权归属仍未达成一致或通过诉讼的方式解决，根据前述约定及承诺，X村经济社有权暂停回迁补偿。”
三、处理过程
本案于2013年5月，广东广悦鸿鼎律师事务所指派律师黄山、蔡樱梓全程参与了代理工作。2013年7月，本案进行一审开庭审理。庭审中，经办律师围绕本案的争议焦点，主要从X村城中村改造具有合法性、《拆迁补偿安置协议》是合法有效的合同以及X村有权行使合同抗辩权暂停给予张某回迁安置补偿等问题进行充分的论证。最终一审法院采纳了律师的观点，并在2015年4月份作出《民事判决书》判决驳回了张某的全部诉讼请求。
四、处理效果
一审判决后，张某不服，向广州市中级人民法院提起上诉。经办律师在收到张某的《上诉状》后，与X村经济社多次与张某进行沟通，最终说服张某撤回上诉，一审判决生效。与此同时，张某与李某已另行通过法律途径，解决被改造房屋的权属纠纷问题。本案的胜诉为X村经济社处理其它存在类似“合建房”情况的纠纷提供了行之有效的借鉴思路。
五、心得体会
本案实际上系一起在城中村改造过程中关系到“合建房”问题的拆迁安置补偿协议纠纷。所谓的合建房，系指由村民提供宅基地使用权，由非村民（以下简称“合建人”）出资建设而成，但权属登记在村民一方（以下简称“证载产权人）名下的宅基地房屋。
长期以来，我国关于规范农村土地管理的法律法规主要包括《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国村民委员会组织法》等国家法律，此外，各个省也制定了相应的地方性法规、政策，如《广东省农村集体资产管理条例》、《广东省农村集体经济组织管理规定》等。我国城乡“二元制”土地管理体制严格限制了农村集体土地对外流转，凡是向集体经济组织以外流转集体土地的，基本上都被打上了“非法”或“无效”都标签。
正因我国现行法律法规规定宅基地使用权不得转让予非集体经济组织成员外的第三人，因此，房屋拆迁安置的受补偿对象通常只能是村民，本案中，即使是在X村拥有合建房的非村民李某也没有资格享受补偿。
正因为现行法律的制约，导致在X村的城中村改造过程中，证载产权人与合建人之间的矛盾被大量激化。一方面，证载产权人希望能利用现行法律的有利条件，最大化地取得房屋拆迁所得的利益；另外一方面，合建人因实际出资兴建了房屋，也要求主张得到合理的拆迁补偿利益。而且，由于房屋实际掌握在合建人手上，因此X村经济社即使与证载产权人签订了《拆迁补偿安置协议》，只要合建双方无法就房屋分配补偿的利益达成一致，合建人也必定拒绝移交房屋，从而使城中村改造受到严重的阻碍。
为了使改造过程能够和谐推进，律师在处理此类合建房纠纷问题时，通常在坚持公平合理的原则下，以实事求是的态度，促成证载产权人与合建人就被改造房屋的补偿安置问题达成对双方均公平合理的分配方案，从纠纷的源头上入手解决，这种方法已经成功调处了多起合建纠纷。
此外，在经办律师办理的多起《拆迁补偿安置协议》纠纷案中，被改造人往往会对城中村改造的合法性，以及《拆迁补偿安置协议》的效力等问题提出质疑，这两方面的问题通常也会成为此种案件的争议焦点。因此，律师在办理此种案件时，应围绕上述两方面的问题准备充分、完整的证据以及辩论意见。律师最好能全程参与到城中村改造的各环节，及时就如何实现改造程序的合法性、以及如何在改造过程中形成并保留完整、有效的证据等问题向当事人提供专业的法律意见。
除了类似本案的纠纷之外，在城中村改造的各个环节中以及在村居的管理与治理中时刻存在着层出不穷的纠纷。当纠纷发生时，律师作为村居法律顾问或代理人，能在当中扮演着“润滑剂”的角色，从法律专业的角度对各种纠纷进行分析、判断，帮助纠纷各方认清问题症结所在，站在“居中”的角度提出让纠纷各方都能接受解决方案，从而让问题从根源上得到圆满的解决。我们相信，村居工作建设在律师的参与下，将会在法制与和谐的基调下得到健康、稳固的发展。