村居法律顾问业务专业委员会（2017年7月）

发布时间：2017-08-01　浏览数：1,469

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“三权分置”与家庭联产承包责任制的区别

2016年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》（以下简称《“三权分置”意见》）。

张红宇表示，当前农村土地所有权、承包权和经营权三权分置的改革，是具有中国特色农村土地制度又一次重大创新，也是发展现代农业的必由之路。他强调，当前的“三权分置”和此前的家庭联产承包责任制有四方面的不同。

其一，从制度设计的前提来看，家庭联产承包责任制在70年代末80年代初成为农村土地制度一个重要的选项，解决的是人民公社时期土地制度公有但效率极低，以致中国数以亿计人口吃饭成为问题。相较而言，“三权分置”解决的是在工业化、城镇化大发展的背景之下，怎么样解决好谁来种地的问题、解决好现代农业需要的资源配置问题。

其二是制度获得的主体不一样。家庭联产承包责任制制度主体是身份获得，“你是这个村的村民，你天然获得了家庭承包的地位，你获得了一亩三分地的承包经营权”。而“三权分置”的主体在工业化、城镇化的背景之下有社会性、有开放性特点，“并不是说一定是本村的居民，可以是县城的居民，可以是外边的居民”。

其三是制度的绩效不一样。家庭联产承包责任制最大的制度绩效是使农民有了生产积极性，使农村生产力得到了极大发展，解决了农村的公平分配问题。“三权分置”解决了农业生产的效率问题，解决了现代农业要求的规模化、专业化、集约化问题。

其四是家庭联产承包责任制形成格局是家家有地户户种田。“三权分置”形成的格局是家家有地，户户不一定种田，使现代农业生产效率更高，使土地资源配置效率、劳动生产效率包括资源配置效率都相应得到了提升。

张红宇认为，《“三权分置”意见》出台的背景，主要包基于实践的推动，怎么样严格保护农村土地的所有权，保护好原承包户的利益，同时赋予在流转土地上从事经营活动的主体相应的权益，将农村土地所有权、承包权、经营权分置好，实施好，是全社会都很关注的国家大政。另外一个还有城镇化在召唤，城镇化召唤现代农业要有大发展，农村基层对农业经营发展有新创造。这种新创造就是农户将原来拥有的土地承包经营权对不同主体分享，共享农业经济发展红利，而且实施效果都很好。重要的一个，还是中央有要求。2016年10月，中办、国办下发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，对引导土地经营权有序流转、发展适度规模经营、推动现代农业发展和增加农民收入提供了制度基础。

张红宇对农村土地“三权分置”制度的意义进行了分析，他指出“三权分置”是完善和丰富双层经营体制，也是推进现代农业发展、增加农民收入的必然选择。同时，也是中国特色社会主义的重大制度创新，是对家庭联产承包责任制的时代升级。在农村土地“三权分置”的具体实施中，中央《“三权分置”意见》明确提出了四个原则：尊重农民意愿、守住政策底线、坚持循序渐进、坚持因地制宜。

在如何界定“三权分置”的内涵方面，张红宇认为，首先要始终坚持农村土地集体所有权的根本地位；其次要严格保护农户承包权；同时加快放活土地经营权。

对于怎样完善和落实“三权分置”，张红宇提出，加强农村土地管理特别是农村集体所有土地管理，做好国家对农村集体土地所有权确权登记发证工作。建立有序运转的农村土地经营权流转市场，公开市场交易。培养壮大一大批新型农业经营主体。发展多种形式的规模经营，并解决“三权分置”相关的法律问题，把“三权分置”纳入到法制化的进程与轨道。