行政程序规范的又一样本 评《山东省行政程序规定》的创新

发布时间：2011-07-20　浏览数：1,067

    【提要】

　　*赋予相对人启动行政程序申请权

　　*赋予相对人制定规范性文件提议权

　　*强化了行政机关限时办结义务

　　*详细规定了解除行政委托的四种情形

　　山东省政府日前颁布的《山东省行政程序规定》（下称《规定》），是继湖南省之后的又一个规范行政程序的省级政府规章，也是地方政府在建设法治政府、服务政府、高效政府方面的又一制度成果。

　　如当地政府法制办负责人介绍，《规定》是在借鉴湖南省行政程序规定基础上，结合自身特点制定的。分析《规定》，可以发现其除体现了行政程序的一般性规定以外，有一些创新特点值得关注。

　　其一，《规定》丰富了公民、法人、其他组织行政程序参与权的内容。在《规定》第二章“行政程序主体”中，除了继续保留知情权、参与权、监督权、救济权这四项程序权利外，还增加规定了公民、法人和其他组织依法享有行政程序申请权。这里关于申请权的规定意义不可小觑，在我看来，申请权是程序启动的一种权利；没有申请权，就不成其为双向互动的权利，也就无法赋予公民、法人、其他组织主动参与的资格。就此意义上而言，《规定》对于程序权利的内容和形式的丰富是有贡献的。

　　其二，《规定》强化了公民、法人、其他组织在政府规范性文件制定活动中的地位和作用。众所周知，政府的文件通常都由政府制定，制定规范性文件的活动，由此也成为政府的“独角戏”。其中最多也就是有个征求公众意见的环节。但在《规定》中，这一现状有所突破。第四章“规范性文件制定程序”中，《规定》明确了公民、法人和其他组织可以提议制定规范性文件。“提议”由此成为一种名正言顺的权利，这显然是一种进步，把“提议权”作为法律制度规定下来，更是认识上和制度上的进步。

　　其三，《规定》确定了行政合同的合同属性。我们经常说，行政合同既有合同属性，也有行政属性。但其实这二者时有矛盾。矛盾的关键点在于合同讲求意思自治，而行政则讲求单方面性。所以，按什么原则来确定行政合同，是一个非常重要的定性。《规定》在第六章“特别行为程序”中，规定了自愿订立行政合同。这个规定从法律制度上明确了，行政机关不能强迫人们订立行政合同，必须尊重当事人的意见，否则，就不是合同，而是行政命令了。

　　其四，《规定》赋予依法行政新的内涵。一般认为，依法行政的前提必须是有法。没有法，就谈不上依法行政。但《规定》规定了有法怎么做，也规定了没有法的时候怎么做。这就是“承诺期限制度”和“限时办结制度”。这确实是制度上的创新。在没有法定期限规定的情况下，行政机关的承诺也有约束力，行政机关限时办结的内容规定和要求，也赋予了外化的约束力。这些规定和承诺，不再仅仅是内部要求，也同时具有了外部的约束力。这对于建设服务政府，提高办事效率，方便老百姓办事，无疑有了制度的保障。

　　其五，《规定》“完全规定”明确了法律属性。立法通常会规定该怎么做，但对于“如果不这样做会有什么样的法律后果”，经常也会不予明确。这种规定就是不完全的。有时候这样的规定甚至只具有提倡和口号性质，在此其法律效力无疑要大打折扣。《规定》则在易被“不完全规定”的两个地方，作出了完全的规定：一是行政委托，二是规范性文件的“三统一”。《规定》不仅规定了行政委托的开始，还规定了行政委托的解除，详细规定了解除行政委托的四种情形，并要求在解除行政委托后向社会公布。这就能有效避免实践中存在的有生无果的模糊性。另外，就规范性文件的“三统一”而言，《规定》不仅规定了要“三统一”，更为重要的是，还规定了如果不实行“三统一”会有什么样的法律后果，那就是不得作为行政管理的依据。这正是“三统一”的关键，否则，“三统一”的规定就停留在了工作要求层面，而很难上升到法律约束力层面。完全规定是立法和制度建设成熟的标志，而《规定》做到了这一点。

　　（作者系国家行政学院教授）
 
    来源: 法制网