推进基层治理法治化之管见

2016-05-16    作者：    浏览数：8,536

本文荣获二〇一四年度理论成果奖二等奖
                                                    推进基层治理法治化之管见
                                                          王国安 杜剑慧

     十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称“《决定》”)中强调：“推进基层治理法治化。全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层。”
    基础不牢，大厦不稳;基层不治，国家不安。城市的街道和农村的乡、镇政府，是我国最基层的政权组织；城市的社区和农村的自然村，则是我国最基层的社会组织。这两个“基层”，既是我们全面推进依法治国的基础和工作重点，也是我们工作的难点和薄弱环节。推进基层治理法治化，就是要攻克这个难点，克服这个薄弱环节，把依法治国落实到基层。本文将对此进行一些粗浅的探讨。

一、基层治理法治化的重点——建章立制，改进党的执政方式。
    习近平在关于十八届四中全会《决定》的说明中说：“强调坚持党的领导，更加注重改进党的领导方式和执政方式。……新形势下，我们党要履行好执政兴国的重大职责，必须依据党章从严治党、依据宪法治国理政。”
  1、党委权责不清的负面影响。
  2014年10月12日南方都市报有篇短文，题为《“一把手”监督为何盲区频现？》称“ 中纪委网站开设专栏，集中公布2014年中央巡视组第一轮巡视整改情况。据记者初步统计，超半数地区、单位整改报道中提到了不同级别的“一把手”出现问题……中央巡视，‘一把手’成重灾区，是个沉重的话题。”曾经有人问审计机关，为什么不对省委书记进行审计。回答是，因为不知道他的职权范围是什么，无法进行审计。省级如此，基层也是如此。有一个令人奇怪的问题，我们常常说，要加强党的领导，可是从来没有哪个文件明确规定，各级党委究竟具体“领导”什么，哪些事属它“领导”，哪些事不属它“领导”，应该负什么法律责任。这种党委尤其是书记什么都可以管，却又不用负法律责任的现象，造成两个方面的问题：一是权力过分集中于党委尤其是书记，不仅影响政府作用的发挥，而且影响法律的权威，产生“以言代法、以权压法、徇私枉法”等弊病，造成群众质疑的“党委大还是法大”问题。二是由于权力过分集中而缺乏制约，导致腐败。任何权力，如果不受制约，必然导致腐败。权力越大，腐败越严重，绝对的权力，产生绝对的腐败。现在，各地揭露出来的腐败问题，相当严重，主要表现：
    一是“巨”——数字巨额惊人。早有民谣：“毛泽东的干部两袖清风，华国锋的干部无影无踪，后来的干部百万富翁。”何止百万！一个副司长，家里搜出的现金就有两亿多元，一个村官贪污受贿就有十多亿元；至于几百万几千万的的贪官，则司空见惯。
    二是“大”——在领导班子中占的比例大。已知的25名十七届中国政治局委员中，违法犯罪的有薄熙来、徐才厚、周永康3人，占12%；9名政治局常委中，违法犯罪的1人，占11.11%。广东省委以前的13名常委中，违法犯罪的有陈绍基、王华元、周镇宏3人，占23%。而根据最新报道，山西省委现有的13名常委中，已公布违法被查的有5人之多，占38.4%，名列全国之首。
  三是“连”—— 不仅多年作案、连续不断，而且“前腐后继”，连绵不断。河南省交通厅的四任厅长，先后相继倒下；我省茂名市的3任市委书记（周镇宏、罗荫国、梁毅民）先后相继被查。尤其是2013年2月才上任的市委书记和人大常委主任梁毅民，不过一年多的时间，又接上了其前任大贪罗荫国的“班”，被广东省纪委查处。真是前门驱虎，后门进狼；打倒老爷,来了少爷；野火烧不尽，春风吹又生。就像韭菜一样，割了旧茬又长新苗；这次割了一把，下次又长一片。
    四是“串”——象葫芦瓜一样互相串在一起，上下左右、夫妻子女互相串通，顺着一条藤就能摸出一串瓜。查处一个茂名市委书记罗荫国，牵出    200多个贪腐处、科级干部；查处一个省委组织部副部长，带出100多个行贿官员。
    五是“效”——上行下效，上贪下腐，上梁不正下梁歪。上层的腐败之风，必然蔓延到下层。据不完全统计，我省违法犯罪的人员中，乡（镇）级和村级官员，占近30%。
    为什么会发生上述严重腐败现象？究其原因，除了社会因素和腐败分子个人本身的原因之外，是否跟我们制度上的党委权力过分集中而又缺乏制约大有关系？
    邓小平同志曾经在《党和国家领导制度的改革》这篇著名讲话中尖锐指出：“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事情都要第一把手挂帅、包办。党的一元化领导往往因此而变成个人领导。全国各级都不同程度地存在着这个问题。”“权力过分集中，越来越不能适应社会主义事业的发展。对这个问题长期没有足够的认识，成为发生‘文化大革命’的一个重要原因，使我们付出了沉重的代价。再也不能不解决了。”（人民出版社《三中全会以来重要文件选编》（上）P519~520）残酷的事实告诉我们，如果再不下决心从制度上采取措施对腐败加以扼制，而任其蔓延、扩散、发展，腐败分子就会越来越多，量变就会引起质变，就会有亡党亡国的危险。
    2、建立党委权力清单制度。
    现在，我们党中央对上述问题已经有了清醒的认识，十分重视清除腐败的制度建设。习近平同志形象地指出：“要加强对权力运行的制约和监督,把权力关进制度的笼子里。”而要做到这一点，首先要弄清党委有什么权力，建立党委权力清单制度，明确规定基层党委的职权范围，哪些事情归党委尤其是书记管，哪些不是；哪些事情要提交党委讨论，哪些不用。做到职权清楚，责任明确；管之有规，不管有据。还要增加透明度，把这些向党内和社会公布，让群众知道党委有哪些职权，有没有越权，接受社会和群众的监督。现在，既未看到这方面的文件规定，也未看到这方面的典型经验，应选择一些基层党委进行试点，取得经验后再推广。
    3、建立严格的党委分工负责问责制。
    现在的基层党委中，存在两种不良现象：一是名曰“民主集中制”，实际上，民主就是大家发言，集中就是书记说了算，往往变成个人专权，家长式领导；二是名曰集体领导，往往在这个幌子下，有些人便不动脑筋，不拿主意，事无巨细都拿到党委会上讨论；而“大家”讨论决定了的事情，即使错了，也因是“集体决定”，由“集体”负责，不用个人负责,变成实际上无人负责。这种情况必须改变。
首先，要有明确的分工负责制。书记管什么，委员管什么，要有明确分工，各司其职，各负其责。书记要“抓大放小”，按照分工，抓好大事，总揽全局、协调各方，认真做好自己份内工作，而不要“多管闲事”，过多包揽、干预他人分管的事情。其他委员则要有高度责任心，对自己分管范围的事情，勇于担当，大胆负责，开动脑筋，拿出主见。对于需要提交党委会讨论的事项，要先做好准备，拿出预案。既不要不敢负责，事无巨细都拿到党委讨论，也不要怕负责任，对自己分管的事情不提预案，不提明确意见，就拿到会上大家讨论，甘当滥竽充数的“南郭先生”。
第二，是要有严格的问责追责制。权利与义务对等，权力与责任相当。有权必有责，有责必有究，绝不能只享受权利而不承担义务，只行使权力而不承担责任、不受追究。《决定》中强调“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。”这里的“负有责任的其他领导人员和相关责任人员”，应该包括负有责任的党委成员及书记。
    4、探索理顺党政关系的新路径。
    长期以来，我们的基层中存在“两个”第一把手现象。党的书记在党内是第一把手，总揽全局，却不是法律上的法定代表人，对外不承担法律责任；而政府首长，对外是法定代表人，要承担法律责任，而在党内却不过是副职、第二把手，没有真正的决定权。这种两个“第一把手”并存的现象，不仅容易造成党政不分、以党代政问题，而且往往造成领导班子不团结、政令不统一，影响工作效率。我省有个颇有名气的兴宁市（县级），不仅因为有省长等多名省级以上领导出名，而且还因为其党政两个第一把手闹矛盾而出名。有段时间，书记和市长闹得不可开交，书记分工各常委把市政府的工作都分管了，把市长、副市长架空。两人你争我斗，最后没办法，只得把两个都调走。
    为了解决这方面的问题，我省已在进行一些有益的探索。深圳经济特区的前海深港现代化服务业合作区，只派党的干部出任行政首长而不设起领导作用的同级党委的做法；以及广州南沙经济技术开发区和深圳市龙岗区布吉街道，实行党政领导由一人担任的试点，符合由执政党选派优秀干部执政的现代执政模式，较好地解决了基层两个“第一把手”各自发号施令和党政不分、以党代政等问题，应该认真总结、完善，加以推广。

    二、基层治理法治化的难点——依法治会，创新基层领导方式。
    有民谣说：“国民党的税多，共产党的会多。”多来年，会议成灾成为困扰基层干部的一个顽疾。“上传下达”，上面开会传精神，下面开会达基层，成为我们的传统领导方法。好像不开会就不重视，不陪会就不能体现集体领导。于是，我们的基层干部，今天上级开会听精神，明天回去开会贯彻，不是开会，就是陪会。有人统计，一个月中，基层领导干部三分之二以上的时间花在开会上。会议多，不仅占用基层干部的主要时间和精力，而且浪费大量行政费用。依法治理会多顽疾，成为实现基层治理法治化的一大难题。
    首先，要制定会规。改变主要靠开会进行领导的传统方式，研究新形势下如何切实改进领导方法，制订精简基层会议的办法，少开会、开好会，把基层干部从“会海”中解脱出来。要对会议时间、人数、开支标准等作出严格规定，严格把关，能不开的会就不开，能合并开的会就不要分开开；能开小会的，不要开大会；能开短会的，不开长会；能一个人主持的会议，就不必其他领导陪会。尤其要重点解决基层主要领导开会多的问题。不要为了强调“重视”，什么事都要一把手过问、什么会都要一把手参加。要严格控制基层主要领导开会的时间，每月开会时间不能超过三分之一，真正把他们从会海中解救出来，让他们不再泡在会里，浮在面上，而是扎扎实实呆在基层，集中精力抓好自己单位的工作。
    第二，要改进会风，提高会议质量。现在的会议，一多二长三空。有的人只会念稿子，离开稿子就不会讲话；有的人发言空话套话连篇，空洞无物，没有实际内容，没有自己的观点。报载，有个国际市长会议，我们去参加的市长尽讲官话套话，“七上八下”，人家听不懂，说我们的市长“不会讲话”。类似情况，大有人在。要认真改进会风，除了重大纪念活动和重要会议外，一般会议不许念稿子；要有自己的观点和实际内容，不讲套话、废话；要针对会议议题发言，不要离开主题，漫无边际，尽讲题外话。要观点鲜明，言简意赅；限制每人每次发言时间，可以仿照列宁开会的做法，每人每次发言一般不超过二十分钟。
    第三，推广网络问政理政。过去说“秀才不出门，能知天下事。”现在，信息发达，传媒先进，互联网普及。“一机”在手通天下，“一网”在握，网尽国内外信息。在有条件的地方，要善于利用现代传媒工具，召开会议，发布信息，公布政令，反馈信息；能够开电视会、电话会解决问题，就不必叫人来开会。
第四，治下先治上，治上才能治下。问题在下面，根子在上面。“上面千条线，下面一根针。”基层会议多，主要是上面部门多造成的。要精简基层会议，必须从上面做起。上级机关要认真改进作风，切实精简会议，基层才能从“会海”中解脱出来。

    三、基层治理法治化的亮点——聘请律师当顾问，促进基层政府依法行政。
    1、必要性。
    有人说，县以上政府都有法制办，街道、乡（镇）也有司法所，为什么还要聘请律师来当政府的法律顾问，有没有必要花这笔钱。对此，我们不能苟同。根据我们多年为基层政府担任法律顾问的经验，其必要性主要有三点：
    一是从基层干部的结构来看，由于历史的原因，现在我们的基层领导班子尤其是一、二把手中，多是经济、技术型干部，法律专业人士不多，与我们国家全面推进依法治国的形势不相适应。而聘请律师当法律顾问，可以弥补基层领导班子在这方面的不足。
    二是从法律业务素质来看，司法所属于司法行政机关的基层单位，其工作人员属司法行政人员，而律师则是法律专业人士，具有法律专业知识，可以为基层领导重大决策进行合法性审查，提供专业法律咨询意见。
    三是从身份的独立性来看，法制办、司法所是政府的附属部门，其工作人员是行政领导的下属，因要服从“领导”，往往不敢提出跟领导不同的意见，怕对自己造成不利影响。律师则不同，不仅具有法律专业素养，而且具有独立身份，敢于依据法律提出跟领导不同的意见，而不会一味支持领导的意见。这是最重要的一点。
     2、重要性。
    《决定》指出：“健全依法决策机制。把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论。”我们的体会，律师担任政府法律顾问的主要作用，是通过对重大决策进行合法性审查，提供法律依据，提出合理性法律建议，培养基层干部的法律意识和法律思维能力，学会运用法律手段处理基层事务，实现基层治理法治化。七年来，我们一直担任广州市白云区京溪街道的法律顾问，为其重大决定提供法律咨询意见。经过几年的努力，我们高兴地看到，街道领导班子开始出现以下三个方面的变化：一是从过去有事就找上级，转变为现在遇到重大法律问题先找律师咨询，需要找上级时才找上级；二是从过去的领导先拍板、决策，等出了问题才找律师“救火”、“擦屁股”，转变为现在的重大问题先请律师进行合法性审查，提出可行性法律意见，然后才依法决策；三是从过去的主要靠行政手段处理问题，转变为现在的逐步学会运用法律手段来处理问题，管理基层相关事务。最近，我们还跟白云区司法局商定，拟再选择一、两个条件较好的街、镇，作为聘请律师、促进依法行政的试点，取得经验后再推广。
     3、可行性。
    《决定》指出：“积极推行政府法律顾问制度，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。”实践证明，基层政府聘请律师当法律顾问，不仅必要、重要，而且切实可行，必须抓早抓好。我们认为，应该将其作为一村（社区）一律师工作的配套措施，乘四中全会的东风，将街道、乡（镇）聘请律师当法律顾问，也纳入全省公共法律服务体系范围，上下配合，互相促进，形成合力，共同推进把依法治国落实到基层的工作。

    四、基层治理法治化的落脚点——抓好“三个”落实，切实做好一村（社区）一律师工作。
    四中全会《决定》中要求：“推进涵盖城乡居民的公共法律服务体系建设”。2014年5月，省委、省政府作出决定，由政府财政拨款购买公共法律服务，全省两千多个村（社区）各聘一名律师当法律顾问，开全国之先河。这是把依法治国落实到基层的重要举措，是贯彻落实中央决定的实际行动，具有重大深远的意义。现在的问题，是要从思想、组织和工作三个方面狠抓落实。
    首先，思想落实。思想是行动的指南，认识是行为的先导。尽管上级领导对此高度重视，但不少律师还是不够重视，甚至不当一回事，主要是存在“三无”（无关、无利、无时间）思想，把它当成份外事、额外负担，“不务正业”，担心吃亏，影响主要业务。这些错误思想不克服，这项工作无法落实。律师所不同国企，更不比机关，靠行政命令不行，只能靠耐心说服，反复动员，正确引导，提高合伙人和广大律师的思想认识和自觉性，把“要我做”变成“我要做”。我们的做法是，教育、引导大家从振兴中华、把依法治国落实到基层的高度来认识此事的重要性，从促进基层治理法治化的高度来认识此事的迫切性，从作为国家培养的具有专业法律知识的律师，负有为基层群众提供公益法律服务社会责任的角度，充分认识此事的必要性。我们明确提出，律师进村（社区），既是国家的号召，基层现实的需要，也是我们的责任所在。一个鼠目寸光，胸无大志，不愿为把依法治国落实到基层、促进基层治理法治化作出贡献的律师；不愿深入基层，接近群众，为弱势群体提供帮助的律师；不愿承担社会责任、对社会有所回报而斤斤计较得失的律师，不是一个好律师，也当不好律师。经过反复动员，广大律师尤其是青年律师，热情高涨，踊跃报名，全所达30多人之多，现已与白云区两个街道的27个社区和天河区的一个街道18个社区共45个社区，分别签订了法律顾问合同，各项工作正在落实之中。这是广大律师提高认识的表现和结果。
    第二，组织落实。一是行业协会层面。现在的律师协会，有很多个业务委员会，却没有一个是管律师进村（社区）的；有的虽有“公益”法律工作委员会，也是只管法律援助、公益诉讼等诉讼业务，而不管此“社会”工作的。这种状况与现在的形势很不相适应，必须予以改变。应该根据新形势的需要，在律师协会内，设置一个不同于只管公益诉讼业务而专管律师进村（社区）的社会性工作的专业委员会——公共法律服务工作委员会，配合司法行政部门，负责了解情况，总结经验，交流信息，组织、实施律师进村（社区）工作。
    二是律师事务所一级。做好这项工作，光靠律师个人不行，必须充分发挥律师所的作用。现在，最大的难点在这里。因为，现在的律师事务所，绝大多数是合伙制。律师是由合伙人根据自己的业务情况，个人出资聘用的。有多少事请多少人，一个萝卜一个坑。要组织律师进村（社区），对各合伙人来说，确实是个“新的”业务。涉及到调整业务范围和人力、物力、财力的投入问题。派谁去，占用多少时间，都是很现实、很具体的问题，不能像国企和行政机关那样，领导安排，下命令就行了，而必须跟每个合伙人商量，征得他们的同意，如果他们不同意，所领导也没有办法。因此，在人数较多的所，应成立负责这项工作的相应的公共法律服务工作领导小组，由第一把手（主任）亲自挂帅，有关合伙人参加，负责协调上下关系，安排人员，组织活动，落实工作。否则，这项工作很难做好。
    第三，工作落实。一是要与对口单位对接，根据当地实际情况，共同制订具体计划，尤其是交通不便、语言不通的边远落后地区，计划一定要从实际出发，切实可行。二是要落实服务方式和时间。现在规定，驻点律师，每月坐班咨询服务时间不得少于八小时，每个季度要上一次法律课。这八小时怎么安排，是一整天，还是两个半天；法律课的内容讲什么，怎样更有针对性，场地选哪里、哪些人参加、什么时间合适，都是很实在的事件，要一件一件讨论研究、细化，一项一项组织落实。三是建立台账、记录、考核等制度，使这项工作制度化、经常化，持之以恒，长久坚持。

    五、基层治理法治化的根本点——继续深入普法，增强全民法治观念。
    1、艰巨任务。
   《决定》七个大问题中，专门有一个是“增强全民法治观念，推进法治社会建设”，强调“坚持把全民普法和守法作为依法治国的长期基础性工作，深入开展法治宣传教育，引导全民自觉守法、遇事找法、解决问题靠法。”
十一届三中全会以来，通过各种形式的普法教育，广大人民群众的法律意识明显增强，各级领导干部的法治水平和能力显著提高。依法治国和保护人权，能够先后写入宪法，都是普法的重要成果。这是必须肯定的。但是，也要看到，不懂法者还大有人在。据不完全统计，我国十三亿人口中，文盲达一亿多人，“法盲”更不止此数。据中央组织部透露，81%以上的违法干部认为自己不懂法。学法才会懂法，懂法才会守法，而不懂法则难免违法。在一个文盲充斥、法盲众多的国度里，不可能实现真正的民主法治。因此，全面推进依法治国，必须深入普法，扫除法盲，增强全民的法治观念和遵法守法自觉性。这是一个长期而又艰巨的战略任务，必须下大力气抓好。
    2、抓住关键。
普法的内容广泛，普法的对象众多，究竟抓什么、怎么抓？我们认为，一定要抓住关键——公民意识教育。
    所谓公民意识，主要是指公民的权利义务意识，即：作为中华人民共和国的公民，究竟享有哪些法定权利，同时应该承担哪些法定义务。这是我们普法要解决的关键问题。
    首先，要有权利意识。一是要知道公民权利的内容。通过普法教育，让所有公民都清楚知道，作为一个中国公民，究竟享有哪些宪法和法律赋予的权利，包括政治方面的权利（言论自由、人身自由、选举权与被选举权、对政府及其工作人员的监督权、有权“民告官”等）和民事方面的权利（劳动权、休息权、经营权、财产继承权、股权、知识产权等），从而知道自己政治上的“主人翁”地位，增强当家作主意识，提高关心国家大事，参与国家、集体、单位管理的主动性；民事上的主体资格地位，增强”天赋人权”意识，提高享受民事权利的积极性。二是要知道保护权利的手段。当自己的这些合法权利受到侵害时，如何运用合法手段、通过合法途径保护自己的合法权利。既不当“法盲”，不知道在自己的合法权益受到侵害时，怎么拿起法律武器来保护自己的合法权利；也不要“盲动”，以非对非，用非法手段去对待他人的侵权行为。不少民事纠纷和刑事案件，都是这样“以非对非”造成的。三是要懂得权利的公平性。法律是公平的，宪法法律赋予公民的权利，不是只给某些人或某个人的，而是全体公民都享有的。你有，他也有。因此，公民享受、行使自己的权利，是以不侵犯他人的权利为前提的。任何公民都不能搞特权，超越自己的权利范围，滥用权利、权力，侵犯国家和他人的权利。国家领导者，不能滥用职权，以权谋私，侵犯国家和公民的权利；企业管理者，不能利用管理权侵犯企业和投资者的权利；股权拥有者，不能非法占有他人股权；财产继承者，不能违法侵犯法定继承人的继承权，尤其不能剥夺未成年人的继承权，等等。
    其次，要有义务观念。也主要有三个方面：一是要知道公民义务的内容，作为一个中国公民，应当承担哪些法定义务和责任，比如，作为一个中华人民共和国的公民，一定要爱国，不能叛国、害国；一定要承担纳税义务，按照法律规定，按时如数缴纳税款，不能偷税漏税；一定要遵守“一夫一妻”制义务，不能包养情妇，搞婚外恋，等等。
二是要知道不履行义务的法律后果，将会受到什么样的法律追究。比如，企业和个人走私逃税、不承担纳税人义务者，将会受到什么行政处罚和刑事处罚；政府官员不履行法定义务，不作为或者乱作为，给国家、集体和个人造成重大损失的，应承担什么法律责任，受到哪些行政、民事处罚，乃至刑事追究；家庭成员遗弃、虐待老人，不承担赡养父母义务，要承担什么法律责任，等等。
三是要知道义务与权利的对等性。权利来源义务，义务产生权利；行使权利以履行义务为前提，履行义务以享受权利为结果。从来没有免费的午餐，要吃午餐一定要交费。有些人不懂这个道理，千方百计规避法律，逃避责任，结果，走上了违法犯罪道路，受到了法律的惩罚。许多走私逃税者，便是这样的。
    以前，我在给全市“八大员”上法律课时，曾经将公民意识教育概括为一句话：法律告诉你有什么权利，保护你；同时，法律也告诉你有什么义务，约束你。我们的根本目的，是要通过普法教育，提高全民的公民意识，做到人人都依法享受、行使公民权利，个个都遵守、履行法定公民义务；人人都懂得运用法律手段保护自己的权利而不侵害他人权益，个个都懂得不履行义务会受到怎样的法律追究，而不规避法律、逃避责任；人人都以主人翁地位“管人”，个个都以义务人身份“受人管”，整个社会便是真正的法治社会了。
     3、注重实效。
     基层普法，不比机关，物质条件较差，而且对象错综复杂，身份五花八门，年龄参差不齐，文化高低不一，语言南腔北调。因此，一定要根据实际情况，讲究方法，注重效果。根据我们以往的经验，主要有几点：
    首先，要联系实际。这是普法工作的灵魂。一定要从当地的实际情况出发，针对居住人员的构成特征和各个时期的突出问题，结合法律，有针对性地进行普法教育。如，我们针对驻点社区不同时期发生的物业管理纠纷，车库停车纠纷，婚姻家庭纠纷、房屋、土地买卖租赁纠纷和财产继承纠纷等问题，联系实际，分专题进行普法宣传教育，收到较好效果。
    第二，要生动活泼。基层普法，生动性非常重要。一要有典型案例，以案论法，解案说法，引人入胜；二要语言生动，表达清楚，具有感染力和煽动性。切记空洞无物，理论一大套，让人听了打瞌睡。
    第三，要因材施教。要针对不同对象，不同身份人群特征，选择相应的法律，因人施教，对症下药，普法才能取得应有的效果。切忌不看对象，千篇一律，对牛弹琴。如，到中小学上法制课，因他们年龄小，一不能讲太深，二不能讲太长，一定要言简意赅，针对他们的特征，结合青少年犯罪率高，常见青少年不良行为，简要讲解未成年人保护法及其他法律中的有关规定，有的放矢，才能收到实效。
第四，要因地制宜，因陋就简。没有舞台、没有幻灯、没有喇叭，就选择商场附近，居民聚居点，摆上台凳，接受群众法律咨询，向群众开展普法宣传。农村、山区，条件更差，更要注意从当地实际出发，选择能起实际作用的普法方法。
    4、培训骨干。
    城市的街道有人民调解委员会，每个社区都有个由3人组成的调解小组，这样，每个街道都有四、五十个调解员。他们生活在社区群众之中，每天都接受不少群众的提问，处理大量的群众纠纷。充分发挥他们的作用，对搞好基层普法工作非常重要。我们在基层普法中，注意抓好基层调解员的培训，定期给他们举办法律专题讲座，丰富他们的法律知识，提高他们的法律水平。实践证明，把这支骨干队伍培训好了，等于给基层播下了一批“种子”，留下了一支不走的普法宣传队。
    5、总结经验。
    多年来，各地在普法实践中，积累了不少好的经验。如定期定点，在公众场所举行法律咨询活动；定期出法制专栏，编印法律常识问答和法制宣传资料；运用典型案例，以案说法；由改过自新的违法犯罪人员，现身说法；举办专题法律讲座和专题法律文艺晚会，组织法律知识竞赛等，都是行之有效的普法好方法，应认真总结经验，宣传、推广好的典型，大力表扬先进单位和个人，不断完善、充实、提高，把普法工作引向深入发展。