现代社团法规的尴尬

发布时间：2003-04-18　浏览数：1,184

　　在近期对民间组织的调研中，有一个现象引起我的特别兴趣。在调查区域内，民间组织的实际数量远远超出经过合法登记的数量，而且其超出数与合法登记数的比例大约达到1．2∶1。尽管这一比例关系可能不具有代表性，但是毫无疑问，大量法外民间组织的存在，确实是我国民间组织的实情。 　　按照我国现行《社会团体登记管理条例》成立社团，应当经其业务主管单位审查同意，并依照该条例的规定进行登记；未经批准，擅自开展社会团体筹备活动，或者未经登记，擅自以社会团体名义进行活动，以及被撤销登记的社会团体继续以社会团体名义进行活动的，由登记管理机关予以取缔，没收非法财产；构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予治安管理处罚。照此规定，我国实际存在的民间组织将有近半数应该被取缔并给予相应的处罚。这里，即使先不考虑社团立法的内在合理性，也不考虑这样的法律如何去执行，单从直观上看，一部法律的规定，使其规范对象的一半左右成为违法者，究竟是立法本身有问题还是其规范对象“不守法”，是让人心存疑问的。 　　事实上，在现行《社会团体登记管理条例》发布之前，1989年《社会团体登记管理条例》发布后，社团执法工作一直抓得很紧，且不说严格的年度审查，单就大小规模的“清理整顿”就基本上没有间断过。但是，严格执法的结果却并不十分理想，最主要的成就或许是登记社团的数量变动。据民政部统计，1989年初，全国性社团已有1600多个，地方性社团有20多万个。到2001年底，全国及跨省域活动的社团1687个，社团总数12．9万个。 　　那么，为何有这么多民间组织不愿进行社团登记呢？经济学家告诉我们，每个人都是“理性人”，在选择进行社团登记、其他替代性登记和冒着“刑事处罚或治安管理处罚”的危险时，成本收益的考虑是首要的。按照现行社团法规，申请成立社团，除了要有业务主管部门审查同意外，还得具备章程、法定会员人数、固定住所、专职工作人员、法定经费数额等多项条件；而成立后，年度检查和工作报告、变更或注销登记等，也仍然需要支付难以预料的成本。50个个人会员或30个单位会员，并不是很容易就凑够的；而让一个农民挨家挨户凑够3万元的活动资金去从事非营利活动，事实上也就是让大多数农民都别去成立社团了。况且，如果业务主管部门不能从中得益，有多少部门愿意担当这个自己麻烦又招人嫌的“婆婆”呢？尤其像“花会”、“香会”、“庙会”之类的组织，即使愿意交些“管理费”，也很难找到一个愿意“主管”的业务主管部门。与此同时，由于现行社团法规为执法部门设置了其完成不了的任务，法规上说的“刑事处罚或治安管理处罚”也就落实不到实处，只要不从事其他违法活动，不进行社团登记，顶多也就是缺乏法律上的身份而已。 　　由此，现行社团法规本来试图提高成立社团的“门槛”，但“门槛”是高了，违规组织的数量也增多了；而随着违规组织数量的增多，执法的成本也就随之剧增，终至只得听之任之。 （中国社会科学院法学研究所法学博士　谢海定）