让法治政府实至名归

发布时间：2004-06-30　浏览数：896

———《中华人民共和国行政许可法》立法备忘录  

编者按：

 　《中华人民共和国行政许可法》将于2004年7月1日起正式实施。作为中国的第一部行政许可法，也是世界上以单行法形式颁布的第一部行政许可法，其颁布和实施引起了全社会的广泛关注。
　　行政许可法对行政许可的设定范围、种类、程序以及行政许可的检查监督、收费等都做出了明确规定，将政府的行政许可和行政管理工作纳入了法制化、规范化的轨道。行政许可法的实施，不仅将有力推进我国行政许可制度本身的规范化、统一化和理性化，有利于从根本上解决我国现行行政许可制度存在的问题和痼疾；更为重要的是，该法所确定和确立的一系列规则、原则和制度，将有助于各级政府和广大公务员更新观念，树立正确的管理理念，增加制度变革和创新的自觉性和主动性，并以此为契机和突破口，实现政府管理的根本转型。因此，行政许可法的正式施行，称得上是全面推进依法行政、打造法治政府的重要里程碑。
　　我报一直以关注我国民主与法制建设中的重大事件，为我国重大法律的颁布与实施做好舆论宣传工作为己任。此次为配合行政许可法的实施，从今天起，我们将从多方面，采取多种形式就行政许可法的亮点、立法过程、实施中可能遇到的障碍等广大读者关心的问题进行深入报道，为行政许可法的贯彻实施营造良好的舆论环境。

题记：
　　“法治需要备忘。”这是一位著名法学家的名言。
　　在我们向社会主义法治国家前进的二三十年间，每隔几年都会有一部里程碑式的法律诞生，这样的法律往往打着那个时代的烙印，凝结着那个时代的人们对法律的渴求，记录着那个时代为追求法治所历经的坎坷。记录这样的法律，可以为历史留下真实的经验和永久的纪念，并推动人们投入到那波澜壮阔的高尚事业中去。《行政许可法》就是这样一部值得记录的法律。

　　公元二OO三年八月二十七日上午八时三十分，十届全国人大常委会第四次会议以一百五十一票赞成、零票反对、一票弃权表决通过了《中华人民共和国行政许可法》，共8章83条，自2004年7月1日开始实施，国家主席胡锦涛签署第7号主席令，予以公布。这部法律不仅是行政法制建设的分水岭，而且是我国民主与法制建设中的重要里程碑。

　　打破惯例，精益求精

　　《行政许可法》的制定历时七年，全国人大常委会先后四次审议，其时间之长，讨论次数之多，改动幅度之大，参与面之广，在我国行政立法史上是前所未有的。
　　从立法调研、起草到审议、通过，行政许可法始终受到国内外的普遍关注。
　　全国人大常委会法工委从1996年着手行政许可法的调研、起草工作，并形成了行政许可法征求意见稿。九届全国人大常委会将行政许可法列入立法规划，确定由国务院提出法律草案。由此，国务院法制办以征求意见稿为基础，结合清理国务院部门行政审批事项，从2000年初开始行政许可法的起草、调研、论证，就起草这部法律涉及的主要问题，征求了地方人民政府、国务院部门、专家学者的意见。
　　在此基础上，国务院法制办起草了行政许可法初稿，于2001年7月印发国务院各部门、省级人民政府及较大的市人民政府的法制工作机构和全国人大常委会法工委等单位以及专家学者征求意见；先后召开三个座谈会，听取国务院部分部门、一些地方人民政府和专家学者的意见；几次召开国内外专家参加的论证会，研究了美国、德国、日本等国的行政许可制度。经反复研究、修改，形成了行政许可法草案。
　　草案经2002年6月19日国务院第60次常务会议讨论通过，并于2002年7月5日提请全国人大常委会审议。2002年8月23日，九届全国人大常委会第二十九次会议开始对草案进行审议。九届全国人大常委会第三十一次会议对草案进行了第二次审议。新一届全国人大常委会一如既往地关注行政许可立法，并再次将行政许可法列入当年的立法规划。十届全国人大常委会第三次、第四次会议连续对这部法律草案进行审议。在审议过程中，常委会组成人员认真负责，踊跃发表意见。仅在第四次常委会会议上，根据常委会委员的意见，草案就作了8个方面、40多处修改。
　　从中，行内人不难看出行政许可法在起草审议过程中有两点不同寻常之处：一是立法法规定一般的法律审议是通过三次审议，但是行政许可法的审议却经过了两届人大四次审议；二是中国的立法有一个不成文的惯例，国务院起草，国务院常务会议讨论通过的，一般不作大的改动。但行政许可法打破了这个惯例，在常委会审议阶段又作了许多改变。可以说，行政许可法的每一条款、每一用语，都经过了各阶段立法参与者的反复推敲。目的只有一个，那就是：我们要出台一部相对完美的行政许可法。

　　“放松规制”———行政许可法的精义

　　如果用“民告官”来形象概括行政诉讼法，那么，用什么通俗的字眼来高度概括行政许可法呢？当记者向国家行政学院副院长袁曙宏先生提出这个问题时，他略加思索后说出了这样四个字“放松规制”。放松规制，即放松制度束缚，行政许可法最典型的体现就是放松制度束缚，除重点强化涉及到国家安全，公共安全，人民生命财产安全外，整体放松经济性的制度束缚，部分放松社会性的许可制度束缚。
　　行政许可法第13条明确规定，可以设定行政许可的事项，也并不都必须要设定行政许可。凡是公民、法人或其他组织能够自主决定的，市场竞争机制能够有效调节的，行业组织或者中介机构能够自律管理的，行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的，可以不设行政许可。这四句话就是体现了典型的放松规制。
　　对于哪些事项可以设定行政许可，《征求意见稿》采用了能具体列举的尽量列举，列举不完全的用兜底条款概括规定的方式。《征求意见稿》第13条规定了12种可以设定行政许可的事项。但由于这些列举并不周全，并且对列举的某些事项是否应该设定行政许可尚有不同意见，《草案》采用了对可以设定行政许可和不得设定行政许可的事项都作原则性规定的方式，不具体加以列明。在全国人大常委会审议阶段，这种概括性规定的弊端同样受到了各方面的批评，被认为含义不明，无法操作。主导的意见认为，应该明确规定不得设定行政许可的事项，除此之外的不必规定，因此应该取消《草案》第13条的规定。最终通过的《行政许可法》第12条集中规定了可以设定行政许可的六种情况，其中，除了第六种是兜底条款以外，其他五种实际上是将《草案》中行政许可的设定范围与五种不同类型的许可的适用范围进行了合并，并以五种许可的适用范围来确定行政许可的设定范围。对于哪些事项不得设定行政许可，争论与改动要小得多。在起草工作中，始终贯彻了个人自治优先、市场优先、自律机制优先与事后机制优先等原则，使最终通过的行政许可法第13条成为经典之作，被法学学者们誉为行政许可法的最大亮点。
　　该规定，可以说是对近年来我国立法经验的一次科学总结，它不但对以后的行政许可设定工作具有规范意义，而且对我国整个立法工作的科学化也具有重要的指导意义。

　　减少行政许可恣意膨胀的几率

　　在行政审批制度改革之前，说我国是个审批社会一点也不为过。
　　长期以来，由于全能政府的观念和部门利益的作祟，政府将社会生活的方方面面纳入了政府许可的范围，名目繁多的行政许可几乎到了不受限制的地步。老百姓的生老病死、衣食住行、吃喝拉撒都在政府的许可与审批之下，闹出了诸如“馒头办”、“面条办”的笑话。
　　为什么行政机关热衷于设定审批事项？那是因为每一项审批事项的背后都关涉着权和钱。
　　权力本身就具有自我膨胀的天性，如果再与利益挂上钩，权力滥用、权力寻租就在所难免。有些地方打着“规范市场”、“加强管理”的旗号，动不动就规定新的行政审批事项。自2001年起，以大幅削减行政审批事项为主要内容的行政审批体制改革在全国启动。2002年10月，国务院一口气宣布废止了第一批的789项行政审批项目。随后，第二批406项行政审批权被削减，另将82项行政审批项目移交行业组织或社会中介机构管理。然而，就在旧的行政审批权被大量削减的同时，一些新的行政审批却又在产生……可见，要遏制住行政许可权的膨胀，光是形式意义上的削减是难以奏效的，必须从根本上解决行政机关可以随意设定许可的问题。
　　针对以上问题，行政许可法继承了行政处罚法的立法模式并进一步严格化了行政许可的创设权，不仅规定了行政许可设立的原则，还大大提高了设置行政许可的“门槛”，严格限定了有权设置行政许可的主体资格，明确规定：只有全国人大及其常委会、国务院和省级地方人大及其常委会可以设定行政许可，省级人民政府可以依据法定条件设定临时性行政许可，其他国家机关一律不得设定行政许可。
　　中国是多元立法体制，因此在立法过程中关于行政许可的设定权自然是争论的焦点，尤其是关于地方的政府规章的设定权，而对国务院的部委规章的设定权也颇有争议。在国务院最初提交的行政许可法草案中，虽然取消了部委规章的设定权，但却保留了地方政府规章的设定权。
　　后来草案到了全国人大常委会，常委会又提出了不同的意见，认为地方政府规章和部委规章的效力是一样的，对地方政府规章的设定权也必须加以限制，否则难以遏制许可权恣意膨胀的势头。最后一稿的行政许可法草案吸纳了常委会的这一意见，对地方政府规章进行了严格的限定，不仅从时限上予以限定，即只能设定临时性的许可，而且对制定的主体进行了限定，即只有省、自治区、直辖市一级的政府规章才能设许可。
　　这样，许可法在许可的设定权上就做了非常严格的限定，基本上可以达到减少行政许可恣意膨胀的几率的目的。行政许可法对许可设定权的规定，尤其是对行政立法权的规范与限制，应该说超出了行政处罚法与立法法的规定，达到了近年来行政法立法的高峰。行政许可法的这一立法思路，必将对我国行政立法的未来发展方向，产生意义深远的影响。

　　阳光是最好的防腐剂

　　在总结反腐败斗争经验的基础上，行政许可法呼之欲出；在建设透明政府的呼声中，公开原则被立法者确立为行政许可法的首要原则。
　　如果说长期以来我们的政府始终笼罩在神秘氛围中难以走向公开的话，那么行政许可便是神秘政府体制下最顽固的堡垒。行政许可的全过程往往都处于不公开状态，从许可的设置、职责权限，到许可程序的规则和方式，乃至许可的结果都难以预料。可以说，事关老百姓切身利益的各种许可决定就是在这样“暗箱”中操作的。而这种“暗箱操作”最直接的弊端就是腐败现象的滋生。
　　中国社科院法学所宪法与行政法室主任周汉华教授称行政许可法为“一种有意识的制度构建”，“是在法学界的力推下制定的”。当二十世纪九十年代初“乱收费，乱摊派，乱罚款”的三乱现象极为严重的时候，行政法学家们便将注意力放在了规范行政许可上，认为不受法律限制的、随意性极大的行政许可权是导致政府出现“三乱”乃至更严重腐败现象的根源之一。因此，从最初的行政许可法的专家建议稿中，公开透明原则就成为首要的原则。而在以后的几个征求意见稿和草案中，公开原则一直受到最坚定的拥护。
　　如今，人们充分认识到，只有政府活动公开进行，才能置它于当事人和公众监督之下；只有政府活动公开进行，才能防止政府官员滥用权力，消除腐败；也只有政府活动公开进行，才能真正取信于民。2003年春天非典的突然到来和抗击非典的胜利，让国人分外感受到了政府活动及其信息公开的必要性，也使政府更切实地认识到公开对政府管理的价值。由此，建设开放型政府已不简单是民间的愿望，在某种程度上也成为政府部门的自愿。
　　对于行政许可法对行政公开推进的创造性意义，一直参与行政许可法立法工作的国家行政学院应松年教授如数家珍：
　　第一，强调行政许可活动全程及相关的信息公开。行政许可法第5条规定：“有关行政许可的规定应当公布；未经公布的，不得作为实施行政许可的依据。行政许可的实施和结果，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的外，应当公开。”第40条、第61条还规定了公民有权检阅行政许可决定及行政机关监督检查记录。这些规定所涉及的公开不限于某一领域或某一环节，而涵盖了行政公开的全部。第二，行政许可法十分强调行政机关在公开方面的主动作用，要求行政机关依法通过一系列的“告知”公开其活动情况。如对有关期限及期限延长的告知；对当事人救济权利的告知；等等。行政许可法要求行政机关主动公开的规定多达十处之多。第三，通过责任机制保障行政公正的推行。行政许可法在规定行政机关公开义务的同时，规定了行政机关不履行相关义务的法律后果和责任。
　　很显然，公开透明的行政许可不仅是人们的普遍诉求，也是治愈行政腐败的良药。中国政法大学法学院院长马怀德教授说：“有了法律保障的透明的行政许可将给所有申请人提供一个更加公平的竞争机会，对那些长期笼罩在神秘政府阴影下从行政特权中渔利的许可机关和公务人员来说，新的许可制度无疑是一束耀眼的强光，让所有的腐败没有藏身之地。”

　　从“跑图章”到“一站式服务”

　　中国的老百姓常常把申请行政许可称为“跑图章”。一个“跑”字，道出了老百姓多少辛酸苦辣！
　　开办一个小商品批发市场要花费一年半的时间，跑八十多个部门，盖112个公章，交纳各种费用七十多万元。登记一个户口也要跑十几次。过多过滥的许可项目，复杂漫长的审批程序，使老百姓办事有盖不完的章，走不完的程序。
　　有鉴于此，行政许可法的立法目的之一就是致力于强化行政管理领域中的服务宗旨，通篇散发着对方便公众的关注。行政许可法第6条规定：“实施行政许可，应当遵循便民的原则，提高办事效率，提供优质服务。”首次将高效便民原则载入我国法律之中。行政许可法同时创设了行政许可的实施机制和制度，保证这一原则精神的落实，如相对集中许可权、“一个窗口对外”、“一站式服务”、“一次性告知受理条件”、“网上许可”等。
　　便民原则的确立，从根本上转变了行政机关的角色定位。在计划经济思维模式下，政府把整个社会都纳入到自己的控制范围，垄断着一切社会资源的分配，而配置资源的主要方式就是许可，所以行政机关总是把许可看成是自己的固有权力和对相对人的恩赐。便民原则的确立使得政府既是管理者也是服务者。对符合条件的申请进行审批，政府不应再看作是对申请人的“赋权”，而是法律规定其必须作为的义务。这极大地改变了为官者的权力本位思想，增强了为人民服务的意识，从思想上阻抑了造成腐败的主观条件的生成。更重要的是，它使行政机关利用许可搞腐败的难度加大。
　　仅从行政许可的申请和受理环节我们就可窥见一斑：首先，申请形式没有限定，除当面申请以外，申请人可以通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等任一方式提出；其次，申请环节大为简化，许可应当由多个机关或者同一机关的多个机构办理的，可以由其中一家统一受理并统一送达，或者集中起来联合办理，即所谓的“一站式服务”；再次，受理决定当场做出，若申请材料不合格，必须当场或在五日内一次性告知需补正的内容。可见，便民原则不仅减轻了申请人“跑图章”的负担，而且使申请人与审批机关直接接触的范围减小、次数减少，申请人不必再看办事人员的脸色行事，不给好处不办事的状况也会有所改观，造成官员腐败的客观条件将随之减少。

　　“日落条款”清理陈规旧律

　　2003年12月29日下午，沈阳刘先生的母亲在横穿铁路时，被火车撞倒，当场死亡。刘先生要求索赔时，民警拿出一份国务院于1979年7月9日印发的名为《火车与其他车辆碰撞和铁路路外人员伤亡事故处理暂行规定》的文件，按此规定，铁路方面除给刘先生解决粮票外，对事故死亡赔偿80到150元，最多只能补偿300元。
　　尽管该规定的文末还写有“辽宁省革命委员会办公厅”等字样，尽管赔偿标准已“时过境迁”，但这部显然已经不具备操作性的法规还在适用，且一用就是二十五年。国务院法制办公交司交通处领导解释说，“在此事之前并没有收到任何对这部法规的回馈……”但言外之意是否是，他们在此之前并不知道还有这样一个法规存在？
　　据有关专家称，这样的有待清理的法规数以百计。很多机关根本不清楚自己部门领域内的法律法规，尤其是规章，哪些有效，哪些无效，相对于及时清理过时的规范及事项而言，他们更热衷于设立的新的规范，设立新的许可权。
　　加入世贸组织前后，我国对法律法规进行了一次大规模的清理工作。
　　通过这次清理工作，不仅进一步促进了我国法律体系的科学、统一和透明，也体现了我国政府加入世贸组织后认真履行承诺的信心和决心。但是这种“运动式”的清理工作，并不能从根本上解决我国整个行政立法领域“重立法轻清理”带来的各种问题。
　　针对这一问题，行政许可法在立法中引入了“日落条款”。“日落条款”在国外法律中很常见，就是sunsetclause，即为解决法律法规泛滥的问题，必须有相应的机制保证定期对法律法规进行及时的评估和清理，对于不需要保留的事项，应当及时予以废止和修订。
　　行政许可法征求意见稿中曾规定，行政机关要每两年对自己设定的许可事项进行评估，如果不需要保留的，就应当废止。但在后来的常委会的讨论中，考虑到可行性，作了相对放松的规定，即行政许可法第20条规定，许可设定机关应当定期对其设定的许可进行评价，对已设定的行政许可，认为通过本法第13条所列方式能够解决的，应当对设定该行政许可的规定及时予以修改或废止。实施机关可以对已设定的许可的实施情况及存在的必要性适时进行评价；一般的公众也都可以对许可的设定和实施提出意见和建议。这是我国在立法当中第一次引入了“日落条款”。
　　就这样，行政许可法在历经七年的反复锤炼后，饱含着立法参与者的心血，寄予着全国人民的期盼，终于瓜熟蒂落！
　　2004年7月1日，这部具有中国特色且又吸纳了世界先进法制经验的、世界上第一部行政许可法就要正式实施了。行政许可法的实施，预示着中国民主与法制建设一个新时代的到来。回顾行政许可法起草过程中的所有这一切，更加让我们清醒地认识到，这部法律的八十三条条文，每一条都凝结着现实社会的渴求和人们对法治政府的期盼。世界将会铭记，是中国人民用追求社会主义法治国家的胆识和智慧，铸就了这部世界上独一无二的法律，在中国法制史乃至世界法制史上写下了辉煌的篇章。

                      ————法制日报