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从“大理口罩事件”看政府应急征用的法与理

发布时间:2020-03-04 浏览数:2,590

近日,网络上流传的一份云南省大理市卫生健康局作出的《应急处置征用通知书》引发广泛热议,据该通知书显示,一批发往重庆市的口罩,在途径大理市时,被大理市卫生健康局紧急征用,但实际上,该批口罩却是重庆市政府委托当地企业采购用于重庆当地疫情防控的应急物资。为此,重庆方面还专门发函商请放行。后据媒体报道,湖北黄石市采购的一批口罩,也同样在途径大理时被大理方面截留。此后,云南省应对疫情工作领导小组指挥部对大理市政府及大理市卫健局予以通报批评。事件虽然以大理方面部分退回和部分补偿而告终,但究其根底,大理市卫健局本次的应急征用行为有无法律依据?从法律角度应当如何评价大理市卫健局本次的“征用口罩”行为?以下,且容笔者浅谈一二。

一、何谓“政府应急征用”?

新型冠状病毒突发而至,肆虐漫延,自2020123日起,全国多个省份已启动重大突发公共卫生事件一级响应。突发公共卫生事件中,各级政府有权根据处理需要,调集本行政区域内各类人员、物资、交通工具和相关设施、设备参加应急处理工作。从而衍生出政府应急征用一词。而“突发公共卫生事件应急征用”,是指政府等行政主体出于及时防控突发疫情的需要,根据法律、法规的规定,强制性地取得单位、个人的财产使用权,并给予经济补偿的具体行政行为。

二、新冠疫情背景下政府应急征用的合法性

笔者认为,应急状态下政府临时征用紧缺物资具备合法性,法律依据如下:

《中华人民共和国传染病防治法》(以下简称“《传染病防治法》”)第四十五条第一款:“传染病暴发、流行时,根据传染病疫情控制的需要,国务院有权在全国范围或者跨省、自治区、直辖市范围内,县级以上地方人民政府有权在本行政区域内紧急调集人员或者调用储备物资,临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备”。

《中华人民共和国突发事件应对法》(以下简称“《突发事件应对法》”)第十二条:“有关人民政府及其部门为应对突发事件,可以征用单位和个人的财产。被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后,应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的,应当给予补偿。”

以上两部法律对行政征用的主体、程序、补偿作出规定,但是较为简单、笼统。实践中,大多数省市政府又出台了相应的地方政府规章,如《杭州市应对突发事件应急征用实施办法》《广东省突发事件应急补偿管理暂行办法》等等,以指导地方政府应急征用行为的具体实施。因此,《传染病防治法》《突发事件应对法》、各级地方政府制定的与应急征用、补偿相关的实施(管理)办法,构建了我国应急征用法律体系,赋予了各级政府应急征用的合法性。

三、如何征用,方为合法?

如前所述,我国目前的法律、政府规章已对应急征用中的征用主体、征用对象、具体征用程序、事后补偿程序等各方面进行了具体规定,政府在行使应急征用职权时,必须严格依照相关规定进行征用。

(一)关于征用的主体、对象、及程序及救济

1.征用主体。根据前述《传染病防治法》的规定,在突发公共卫生事件中,只有国务院和县级以上地方政府具有应急征用权,如其他行政主体作出应急征用决定,则属于超越职权的行政行为(除非在特定情形下,得到政府或地方人大的授权)。

2.征用对象。根据上述法律及相关政府规章的规定,县级以上地方政府有权征用的,为本行政区域内单位或个人的房屋、交通工具以及相关设施、设备及储备物资,而国务院则有权在全国范围内或跨省、自治区、直辖市范围内征用。

3.征用程序。各地实施办法中规定的征用程序并无太大差异,主要包括以下流程:1.做好物资的调查工作、征用计划(预案);→2.突发事件发生,作出征用决定并向被征用单位或者个人送达应急征用决定书(通知书)并登记造册;3.应急征用工作结束后,通知被征用人取回财产。被征用单位或者个人凭应急征用决定书及应急征用清单到指定地点领取被征用物资或者办理接收被征用场所的相关手续。

4.对征用、补偿决定不服的救济

如被征用人对政府作出的征用决定或者事后补偿不服,认为损害了自身的合法权益,根据《行政复议法》第六条、《行政诉讼法》第十二条第(五)项规定,有权向有管辖权的机关提起行政复议、行政诉讼。

四、大理事件中的口罩到底能不能征?又应不应征?

依法行政、合理行政,是行政法的基本原则,而评价一个行政主体的行政行为,也需要从合法性和合理性两方面来分析,根据《行政诉讼法》第七十条的规定,如行政行为适用法律法规错误(不合法)、或者明显不当(显著不合理),则该行政行为应当被撤销(部分撤销)。

从合法性方面分析:

在合法性方面,目前主要的争议在于,大理市卫健局是否有权作出应急征用决定(职权是否合法)?是否有权征用该批途径大理的口罩(征用对象是否合法)?对此,笔者认为:

1.大理市卫健局不具有作出应急征用决定的职权。根据《突发事件应对法》的规定,政府及其部门,均有权征用单位及个人的财产。而根据《传染病防治法》的规定,只有国务院及县级以上政府有权作出应急征用决定,政府部门并非有权征用主体。也即两部法律在征用主体的规定上产生了冲突。而笔者个人认为,单就突发公共卫生事件的应急征用而言,《突发事件应对法》与《传染病防治法》属于一般法与特别法的关系,两者规定不一致的地方,根据特别法优于一般法的法律适用规则,原则上应当适用特别法《传染病防治法》的规定。当然,疫情当前,也存在地方人大授权政府及部门、防疫工作指挥部在必要时作出应急征用决定的情形,但目前未能看出大理市卫健局在作出征用行为时已得到授权。因此,大理市卫健局无权作出应急征用决定。

2.但本次征用对象并不违反法律规定。根据《传染病防治法》的规定,县级以上地方政府有权在“本行政区域内”征用物资。此前,不少人认为,本次事件中的运输途径大理的口罩属于重庆市委托当地企业采购的途径大理市的物资,并不属于大理市行政区域内的物资,应属于跨行政区域物资,根据《传染病防治法》的规定,只有国务院有权征用,大理无权征用该批口罩。但笔者却认为,这实际上涉及到法律解释的问题,应当将“本行政区域内”理解为“被征用物资物理位置处于行政区域内”更为合适。理由如下:

第一,行政权限天然带有属地性(属地管理),只要处于行政管理界限范围内的所有人事物,都应当受到当地行政机关的管理,某地的行政机关不能跑到其他地域行使管理职权,也是当然之义。因此,“行政区域内”强调的应当是物资的地理位置。第二,从立法原意来看,法律设置应急征用制度的目的,是为了在最短时间内充分调动一切可用资源控制突发传染病等疫情,尽可能减少损失,具有极强的急迫性。因此,各地应急征用实施办法规定也均明确了“就近征用、便于调运原则”,故“本行政区域内”所强调的应当是物资的物理位置,而与物资的权属无关,如果此次疫情重灾区是大理而不是武汉,可能大家就更能理解这一点。最后,目前从全国范围内来看,也仅有山西省太原市出台的《太原市应对突发事件应急征用物资、场所办法》作出特别规定“物资权属单位或个人不在行政区域内的,不予征用该物资”,其他省份均未见类似规定。

因此,笔者倾向于认为,本次事件中,大理应急征用重庆委托采购的口罩,在征用对象上,并不违反法律规定。

从合理性角度分析:

行政行为的合理性,强调行政行为应保持适度,符合比例原则要求,考虑相关因素。且从各地政府出台的应急征用实施办法条文来看,基本都要求“采取的应对突发事件应急征用措施,应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应”。而笔者认为,在不具备紧迫性的前提下,大理市本次征用口罩的行为,并不符合比例原则要求,且为地方利益影响了疫情防控的大局工作,明显不当,同时还存在权力滥用的嫌疑。

1)应急征用必须以“紧迫性”为前提,而征用外地采购用于疫情防控途径本地的物资,则更需要更强的紧迫性作为前提支撑。而从实际情况来看,事发当时,大理市新型冠状病毒确诊病例仅有7例,即使有权实施应急征用,也未见有需要征用外地采购途径本地,用于疫情防控物资的“紧迫性”。

2)不符合比例原则要求。而重庆市以及湖北省黄石市的新冠病毒确诊病例,早在几天前,均已有接近500例,两地疫情明显比大理市严重,对口罩物资的需求也明显更高,此时大理市为了控制本地疫情征用两地紧急委托采购的口罩物资,必将进一步加剧两地口罩的紧缺程度,导致疫情无法得到控制,并不符合比例原则的要求。

3)没有考虑相关因素,为地方利益而影响全国防控疫情的大局工作,明显不当。习近平总书记在主持召开中央政治局常委会会议时强调,“疫情防控要坚持全国一盘棋。”当前,各地都在驰援疫情严重的地区,而大理市卫健局却只顾本地利益,不考虑其他地区的疫情防控形势,明显有违“全国一盘棋”的中央精神,也会开恶劣先例,为其他地区所效仿。

4)从大理市卫健局作出的《应急处置征用通知书》的文号“大市卫征[2020]1-61号”以及网络上不断爆出的有其他地区采购途径大理市的口罩等应急物资也同样被大理方面征用的新闻来看,大理市似乎还征用了不少其他地区采购的口罩,那么征用如此之多的口罩,到底是否有必要?如此随意地大批量征用,实在有权力滥用的嫌疑。

结语:因此,笔者个人认为,运输途径本地的口罩(包括其他应急物资),并非不能征,而是需要进行合理性(必要性)分析,如果该批物资仅是外地用于日常生产经营,并非应急救援等情形,那么在有极强紧迫性的情况下,征用也并不违反法律规定。但如果该批物资同样用于应急救援或者疫情防控,且外地形势比本地更为严峻,征用后有可能导致更严重后果的情况下,那么继续征用就明显于理不合。突发公共卫生事件中,为了及时高效控制疫情,法律赋予了政府权力对相关应急物资实施征用,但行政职权的行使既要合法,也要合理、适度。而大理市卫健局之所以敢随意征用重庆、黄石委托采购的口罩,笔者认为,主要原因还是目前法律法规、政府规章对于行政机关在决定和实施应急征用过程中的义务和责任规定不明晰,以及物资最终去向用途信息的公示监督制度的缺位。而事实上,只有将每一笔物资最终去向用途进行公开,才能够判断是否符合法定的应急征用前提条件(为了公共利益,控制疫情),才能判断征用是否具有合法性,也才能倒逼行政机关自觉合法、合理行使应急征用权。



(作者:梁书琴  罗仰侠,广东康浩律师事务所律师)