论行政诉讼法的修改及在行政诉讼制度中建立法官独立审判制

2006-03-14    作者：广东大同律师事务所 梁淑军律师      浏览数：17,106

                   该文荣获广州市律师协会2005年度理论成果二等奖

[内容摘要] ：本文介绍了行政诉讼法修改的主要内容，并通过《行政诉讼法》修改之际，应在我国的行政诉讼制度中首先建立法官独立审判制，实现司法内部独立出发，论述了法官独立审判制的涵义、建立法官独立审判制的必要性、以及实现法官独立审判制的措施。
[关键词] ：行政诉讼法  行政诉讼制度  司法独立  司法内部独立  法官独立  法官独立审判制

    一、前言
   自1989年《行政诉讼法》颁布到2004年《行政许可法》的施行，这15年间，我国的行政诉讼经历了从无到有到快速发展的过程，截至2002年5月28日，全国法院行政审判庭共计3227个，行政审判人员共计11720名。《行政诉讼法》是一部较好的法律，它借鉴了现代法制国家的理念和制度，起点较高；有现代司法的价值取向、时代感强；符合中国国情，可操作性较强。行政诉讼的发展不仅推进了我国行政管理由人治向法治转化的进程，并且启动了作为新世纪政治文明标志之一的由传统法治向现代法治转化的进程。行政诉讼对推进法治的积极作用，可以从人民法院受理行政案件数量每年上升的情况得到说明：1990年，13006件；1993年，34567件；1995年，51370件；1996年，79959件；1997年，88000件；1998年至2002年，平均每年92938件；2003年，114896件；2004年92290件；2005年1月——10月，77781件。从数据看到成绩，也看出行政诉讼发展的不足。我国行政诉讼发展的不足之处有：第一，行政诉讼案件数量多年来未能取得突破，行政案件比率偏低。我国是一个拥有13亿人口的国家，但行政诉讼案件自1998年至2004年的7年间一直徘徊在10万起未能取得突破。另外，以2002年为例，行政案件数量只占全部案件的5%左右，比率偏低。我国正处于由人治向法治的转型期，从世界各国行政诉讼的发展规律来看，这一时期应是行政诉讼在质量和数量上的快速发展时期，但目前我国行政诉讼案件的数量未能反映随着经济政治发展带来的人民维权诉求的增长需求，这个事实显示目前的行政诉讼制度已不能很好适应社会发展的要求，使行政诉讼的进一步发展遭遇“瓶颈”。第二，从我国行政执法水平不高的现状分析，行政诉讼有很大的上升空间和发展空间。经最高人民法院统计，我国行政案件的种类有50多种（如公安行政案件归为一类），胜诉率约为30%（胜诉率的统计包括全部或部分撤销行政行为、被告变更具体行政行为后原告撤诉、责令行政机关履行法定职责和变更显失公正的行政处罚四种情况），其他国家的行政诉讼胜诉率约7%——8%，我国的行政诉讼胜诉率在世界范围内较高。（1）这一方面说明中国的行政审判较公正，行政审判法官为此付出了艰辛的努力和很大代价；另一方面证明行政机关的行政执法不规范，经不起审查，比较法治程度高的国家，我国的行政诉讼制度还处于不太发达的“初级阶段”，还有很大的发展空间。第三，现行行政诉讼制度不能满足世界贸易组织（WTO）的司法救济要求。我国于2001年11月正式加入WTO，并接受了WTO 规则，使WTO 规则在我国有了法律上的意义和地位。WTO 规则对成员国的司法救济提出明确要求，法院具有司法审查权，可对政府的具体和抽象行政行为予以审查，从而给行政诉讼提出了更重要的任务。我们要履行加入WTO所作出的承诺，就要扩宽行政诉讼的受案范围，将对抽象行政行为的审查纳入受案范围之内，并且进一步贯彻司法最终解决纠纷原则。（2）综上所述，我国的行政诉讼制度急需改革和完善。行政诉讼的发展程度，将直接反映一个国家法治的进度、政治文明的建设速度和公民权益的保障程度。随着法治进程的推进和人民人权意识的日益增强，在计划经济背景下制定的行政诉讼法在很多方面已不能适应新形势的需要，完善行政诉讼制度成为一项迫切的任务。

    二、关于《行政诉讼法》的修改
    行政诉讼法的修改已经列入本届全国人大立法规划。2005年11月4日，最新的《行政诉讼法》（修改建议稿）首次在中国政法大学举办的“中日行政诉讼法修改研讨会”亮相，法条数量由现行法条的75条扩充为198条。《行政诉讼法》的修改重点突出在以下方面：
     第一，扩大行政诉讼受案范围。现行行政诉讼法对受案范围有较严格限制，界定行政诉讼范围的标准有两项：一是具体行政行为标准；二是人身财产权标准。实践证明，行政诉讼法对相对人诉权限制过严。并且，现行行政诉讼法对受案范围的规定只有3条，过于概括，虽其后出台了司法解释作出补充，但在司法实践中还是出现不少问题。最高人民法院每年收到的关于行政诉讼的约百件请示中，对受案范围的请示是最多的。完善行政诉讼范围的原则是，将所有国家公权力主体与相对人发生的公法上的争议均纳入行政诉讼的范围，取消关于人身权和财产权的限制，使所有侵犯相对人合法权益的行政行为均被纳入行政诉讼范围。因此，修改建议稿对扩大行政诉讼受案范围的内容主要有：（一）将抽象行政行为纳入行政诉讼范围。（二）将其他公权力主体的行为纳入司法审查的范围。以“其他公权力主体”的概念取代目前的“法律法规授权的组织”的概念，为诸如居民/村民委员会，各种行业协会（律师协会、注册会计师协会等）等组织对其成员作出的非民事法律行为作出监督及提供救济途径。（三）将所有宪法和法律赋予公民的权利纳入行政诉讼的保护范围。除目前受行政诉讼法保护的人身权和财产权外，将其他公民权利，如出版、结社、游行、示威、宗教信仰、受教育权、劳动权、休息权等均纳入保护范围。
    第二，建立法官独立审判制度。修改意见稿第3条第2款规定：“法官依法独立审理、裁判行政案件，不受任何干涉。”这一规定首次突破了三大诉讼法共有的审判独立原则的内涵，体现了审判制度由“法院独立”到“法官独立”的体制性飞跃。
    第三，明确行政诉讼当事人资格和法律地位。将原告资格从现行较抽象的规定“认为自己的合法权益受到侵犯的公民、法人或者其他组织”修改为“只要公权力主体的行为对相对人受法律保护的利益造成不利影响，而法院又能够提供有效的救济，则该相对人享有提起诉讼的权利”，将行政诉讼的被告界定为“以自己名义作出行政行为，又能够独立承担行政责任的主体”。
    第四，完善证据规则。行政诉讼法对举证责任的规定较合理，但证据规则不够系统全面，缺少举证时限、证明标准、证明对象、证据的审查判断等详细规定。修改行政诉讼法，应形成一套符合行政诉讼规律的举证、质证、认证规则，为审判人员认定证据提供规范依据。
    第五，对行政判决裁定执行难问题提出解决措施。行政判决裁定执行难是一个长期的问题。归根结底，是法院缺乏司法权威，使被告敢于抗拒履行裁判。这次修改提出了几项措施，加强保障裁判的执行：一是为了维护公共利益，赋予检察机关申请执行权；二是加强生效裁判的威慑效果，强化拒不履行裁判的法律责任，特别是强化行政机关首长的法律责任，促使行政机关履行义务。
     第六，完善行政诉讼程序。通过修改行政诉讼法，完善程序规则，增强行政诉讼程序的独立性。一是取消不适合的规定，如取消行政诉讼不得调解的规定。现行行政诉讼规定，除赔偿诉讼外不得调解。但在实践中，法院以“协调”方式处理行政案件的现象却是大量存在。在原告撤诉的案件中，多数是因为经法院“协调”后被告改变了原具体行政行为或原、被告达成一致意见后原告撤诉的，承认并规范行政诉讼中的调解制度是必要的。世界各国的行政诉讼制度中，也设立了调解制度，并且调解结案率相当高。二是变更现行的规定，如为保护行政相对人的权益，将行政诉讼期间“不停止执行原则”改为“停止执行原则”。三是增设特别程序和简易程序的规定，如增设对行政规章及规章以下规范性文件提起诉讼的程序、提起公益诉讼的程序、行政简易程序。另外，目前法院受理的行政机关申请法院强制执行的非诉执行案件，数量是行政诉讼案件的3——4倍，因此增设了行政机关申请强制执行时法院对行政行为或决定的审查程序。
    这次行政诉讼法的修改，得到学界的积极参与和支持。修改建议稿出台后，其提出的建立法官独立审判制引起社会的热烈反响和关注。法官独立审判制如若最终被立法机关认可，必将对我国今后的司法改革产生深远影响。

    三、法官独立审判制的涵义
    法官独立审判制，是指法官享有审理和裁判案件的权力，同时对自己的不正确或错误裁判承担完全责任的制度。也就是说，一方面法官依法享有独立的审判权，法官只对法律负责，不受任何外来的以及法院内部其他法官的干预，法官在审理案件的过程中，只应当接受监督，而不应该接受任何指示和命令。（3）另一方面，在赋予法官独立地位和审判权的同时，法官应对自己的裁判结果承担责任。建立法官独立审判制，实现法官审判独立，其实质就是要实现司法内部独立的司法改革目标。
    司法内部独立是司法独立的重要内容。司法独立，简单而言，是指司法机关独立行使司法权、只服从法律，并且能够排除在适用法律过程中所受到的一切外来干涉。它包括两个内容：一是司法外部独立，即指人民法院有独立的组织机构，与行政和立法部门分离，独立行使审判权，不受其他部门干预，人民法院的财政、人员任命等方面不应当由行政机关控制，司法外部独立也称为“司法权独立”。二是司法内部独立，即指在人民法院内部，法官应依法独立行使审判权。一方面，法官通过独任制或合议制审理案件，只服从法律，而不应受到来自于本法院内部的其他法官的干预；另一方面，也不应受到上级法院的干预，司法内部独立也称为“审判独立”，是司法独立的重要内容。
    在我国，法官独立审判作为一种审判制度并未以法律的形式予以确认。我国《宪法》规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”《人民法院组织法》规定：“人民法院独立进行审判，只服从法律。”由此可以看出，我国实行人民法院独立审判原则，审判权由法律赋予法院，是人民法院以整体的名义对外独立，这一原则在我国三大诉讼法中皆有体现。（4）根据以上法律规定，司法独立只是指司法的外部独立，而不包括司法的内部独立。法官在法院内部执行职务，并不具有独立的地位和独立的审判权，而必须服从法院内部各级组织、机构的领导和指挥。在司法实践中，这一制度造成了法院内部对案件裁判实行“层层把关、层层审批”的制度。随着我国法治的发展和司法改革研究的深入，立法机关逐渐认识到法官享有独立审判权的重要性。2001年修正的《法官法》在“法官权利”中规定，法官“依法审判案件不受行政机关、社会团体和个人的干涉”，首次确定了法官的独立审判权，虽仍未明确提出“法官依法独立审判案件，只服从法律”的法官独立审判制度，但我国的司法制度已开始从人民法院独立审判向法官独立审判迈进。
    然而，我国的现实情况是，民主集中制仍是司法决策中的重要方式，法官独立审判没有得到有效承认。我国法院多年来实际上实行的是首长负责制而不是法官负责制，即由审判员审案，领导把关。司法实践中，法院院长、庭长的审批干扰法官自由裁量的现象还非常普遍和突出。尤其是在行政诉讼中，法官行使审判权经常受到阻碍。我国的司法实践中没有实行法官独立审判。
    从世界各国来看，法官独立原则获得普遍承认，独立审判都具体体现为法官的独立审判。德国《基本法》第97条规定：“法官是独立的，只服从法律。”日本宪法第76条规定：“所有法官依良心独立行使职权，只受本宪法和法律的约束。”意大利《宪法》第101条规定：“司法权以人民的名义行使，法官只服从法律。”法官独立也成为一项国际性的司法原则。《司法独立世界宣言》规定：“在作出判决的过程中，法官应与司法界的同事和上级保持独立。法官个人应当自由地履行职责，根据他们对事实的分析和对法律的理解，公正地裁决其所受理的案件，而不应受任何约束，也不应为任何直接的或间接的不当影响、怂恿、压力、威胁或干涉所左右。”可见，法官独立审判制度是现代司法制度的主要特征，是法治国家司法制度的核心原则，它也是我国司法制度改革的奋斗目标。

    四、在行政诉讼中建立法官独立审判制的必要性
    （一）建立法官独立审判制是司法现代化的必然要求
我国已将依法治国、建设法治国家作为宪政原则确定下来，我国正走在现代法治的进程上。现代法治与传统法治的最重要区别在于：传统法治主要着眼于控制授予政府权力的范围，而现代法治则更注重于规范政府权力的行使。现代法治的精神，在于对公民权利的充分保护，并充分发挥司法在监督政府守法方面的作用，形成对政府依法行政的有效约束制衡。行政诉讼是法治的产物，合理的行政诉讼制度是维护现代法治的重要砝码，而法官独立审判制度则是行政诉讼制度是否法治文明的重要判断标准。从世界各国的司法实践经验来看，司法独立原则的核心是法官审判独立。原因在于：第一，法院的审判活动并不是一个抽象的概念，而是通过法官的具体审判活动来体现的。法院是由审判人员组成的机构，作为一个整体存在，但审判权的实现则要借助于每个法官对个案的公正审理和裁判。要保证每个法官对个案的公正审理和裁判，就必须实现法官的独立审判。第二，法官独立审判符合审判规律。法官实际参与审判的全过程，对案件的证据和事实有较全面的了解，因此，由参与案件审理的法官对案件作出裁判，才是客观公正的。第三，从司法责任上讲，实行权责统一，明确法官的责任，也要实行法官独立审判。现时正在世界各个国家和地区推广的《关于司法独立最低标准的规则》，（5）其关于司法独立最低标准的规则，也是围绕实现法官独立审判的目标来设计的。该规则认为司法独立的最低标准包括：第一，法官的实质独立，即指法官执行职务时，除受到法律及其良知的拘束外，不受任何干涉；第二，身份的独立，是指法官的职位及任期应有适当的保障，以确保法官不受行政干涉。法官的任职原则上是终身制。第三，整体的独立，是指法官作为一个整体，应与行政机关保持集体的独立；第四，内部的独立，即法官在履行审判职能时应独立于同事及上级法院的法官。可见，建立法官独立审判制符合世界上法治国家的立法潮流，也是中国建设法治社会，实现司法现代化的必然要求。
    （二）建立法官独立审判制，才能实现司法独立
如前所述，司法独立包括司法外部独立和司法内部独立，只有实现了司法内部独立，才能实现司法独立。实现司法内部独立，需要建立法官独立审判制，使法官不受任何外来干预，保持独立与中立。完整的司法独立，法院独立和法官独立要同时并存，法院独立是法官独立的前提和保障，法官独立是法院独立的目标。法院是法律帝国的首都，法官是帝国的王侯。（6）由于法院本身不具有对案件的裁判能力，要实现司法裁判职能，必须依赖个体的法官。因此，法官独立是司法独立的核心。由于司法的独立性不强，特别是法官独立审判权没有得到落实，民众对司法在制约行政权方面的权威性没有充分信心。根据调查，关于司法是否有能力或者有权威处理行政诉讼，完全相信的仅占26.08%，比较相信的占26.98%，信心不足的占32.82%，不相信的占14.12%，由此可见，将近一半的人仍不相信司法具有足够的能力和权威处理行政诉讼案件。（7）因此，在行政诉讼中建立法官独立审判制，实现法官独立审判，是实现司法独立、提高司法权威的必然要求。
    （三）法官独立审判制是行政诉讼中司法公正实现的保障
    司法公正包括程序公正和实体公正。合法正当的诉讼程序的首要内容是裁判者的独立和中立，要求法官独立行使审判权。正当的审判程序要求法官同时具有案件的审理权和判决权。法官应当亲自参与庭审，听取双方当事人的质证、辩论，并在此基础上结合证据进行裁判，未参加庭审的法官不得作出判决。法官不能独立行使
审判权，实际上剥夺了当事人的公开听审权、回避请求权、程序参与权等基本程序权利。因此，法官独立审判制从诉讼程序上保障了当事人的合法权利。只有首先使法官保持独立，才能使真正的公正的审判得以进行，而在整个审判进行中，法官保持独立和中立都是最基本的程序要求，法官遵守了这些程序的要求，才使其所进行的审判符合公正的要求，该法官才是真正合格的法官。如果没有保持独立和中立，则不论裁判结果如何，该审判都是不公正的、不合法的，也不能够在当事人心中建立任何信任感。（8）行政诉讼为了确保法官的独立和中立已建立了回避制度，应继续建立法官独立审判制，确保法官独立审判权的实现。
    法官独立审判制可以排除行政诉讼中的外部干预。相比民事和刑事诉讼，行政诉讼受到外部干预的可能性要大大高于前者，这是由于行政诉讼的特点造成的。因为行政诉讼审查的是国家公权力行使的合法性，诉讼中的被告拥有强大的行政权力。每一个行政案件都会触及行政机关的形象和利益，当有些行政机关面临败诉危险时，就会借助手中的权力干预审判，这就是通常所说的行政干预。如果说，民事和刑事诉讼的法官最需要抗拒的是金钱的诱惑，那么，行政诉讼的法官最需要抵受的则是权力的压力。建立法官独立审判制，完善法官保障制度，排除行政诉讼中的外部干预对保证司法公正非常必要。
    法官独立审判制可以排除行政诉讼中的内部干预。如前所述，由于我国目前没有将法官独立审判制作为诉讼制度确认下来，以致于法官独立制度在诉讼制度中处于空白状态，法院内部行政化倾向严重。法官难以独立行使审判权，对案件的处理实行“层层审批，领导把关”的制度。有时，行政诉讼中合议庭已经有裁判结果的案件，如院长、庭长不审批通过还是不能下判决或裁定。建立法官独立审判制，落实法官的独立审判权，将司法行政权和审判权分离，能排除行政诉讼中的内部干扰。
    （四）法官独立审判制有助于提高法官职业素质，落实法官责任制
    实行法官独立审判制，能真正促使法官素质的提高。有人说，中国法官的素质不行，不能实行法官负责制。这是不对的，是因果倒置。不是法官素质不高，才没有采用法官负责制，而正是因为没有采用法官负责制，才影响法官素质的提高。50年来，法院办案的首长负责制一直未变，因此法官的素质也一直不能提高。（9）事实上，实行法官独立审判制以后，就必须努力提高法官的整体素质，以保证法官正当行使审判权，就要相应完善法官的选聘、考核等制度。只有建立法官独立审判制，给法官职业带来责任和压力，才能加快法官制度的改革。行政诉讼对法官的专业和技能的要求高于一般的诉讼，加入WTO将产生新类型的行政诉讼案件，提高行政审判人员素质的任务更为迫切。
    实行法官独立审判制，能落实法官责任制。法官责任制，就是每个法官要对自己审理的案件高度负责。尽管我国多年来一直使用错案追究制，但由于没有建立法官独立审判制使错案追究制流于形式。在现时法院层层审批、领导把关的制度，使多人涉及案件的裁决过程，因此裁判的结果可能并非法官本人意见的真实反映，尤其是当案件由审判委员会集体决定的情况下，要由某个人或法官个人对裁判不公和错误的后果承担责任是不公平的，所谓集体负责、领导把关、层层把关实际造成无人最终负责。只有在实行法官独立审判制的情况下，法官责任制才会产生应有的效果。

    五、法官独立审判的实现
    建立法官独立审判制，首先应在法律上将其以一种诉讼制度的形式确定下来，如这次行政诉讼法的修改将法官独立审判制明确写入建议草案。接着，还要采取措施为法官独立审判制的实行提供条件和保障。建议采取以下措施：
    （一）法院内部的管理应严格区分行政权和审判权，实现行政管理职能与司法职能相剥离。
    第一，强调上下级法院行政法官之间审判权平等，取消行政案件的请示与批复制度。应明确上级法院只能通过法定途径和程序对下级法院进行审级监督，双方之间并非行政隶属关系。根据审判权独立原则，上级法院的法官与下级法院的法官的审判权都是独立、完整的，维护上下审级法院之间的独立性是程序公正的固有内容。所谓案件请示制度，是指下级法院在案件审理过程中，就案件的实体或程序问题以口头或书面形式向上级法院请示，上级法院经研究后予以答复的制度。该制度在法律上没有明文规定，但在审判实践中却是十分流行的做法。（10）应该承认，请示制度在审判实践中，确实发挥过积极作用，上级法院对重大疑难案件和新类型案件的意见，在一定程度上有利于提高下级法院的办案质量。目前，这一制度已经发展为上下审级“互相沟通”，上级法院“提前介入”的做法，即下级法院就特定案件中具体适用法律，甚至如何裁判的问题向上级法院请示、汇报，由上级法院作出指示性意见，上下形成“共识”后下判。由此形成的裁判根本不是公正的裁判。请示制度违反法定程序体现在以下方面：
    首先，违反独立审判的要求。下级法院审判独立，不受上级法院不合法干预。请示制度则为这种干预提供了机会，出现了“上定下审”的现象，不符合法律规定的法院审判独立的要求。尤其是令法院以外的个人和组织可以通过影响上级法院的渠道来干预下级法院的审判。其次，使两审终审名存实亡，当事人的上诉权被完全剥夺。实践中，下级法院向上级法院请示，有可能是因为遇到来自行政机关的压力而希望以上级法院的意见作为“挡箭牌”，也可能是因为某些审判人员利用事先沟通，而谋求上级法院在该案上诉后维持原判。一旦上级法院对所请示的问题作出结论性的意见，以后当事人上诉后，即使原判有误也很难更改。请示制度常常使两审终审变成一审终审，变相剥夺当事人的上诉权利。再次，违反了审判公开等法定程序。请示制度造成的“上定下审”的情况，致使案件的裁判权和审理权分离，从而令庭审活动变得毫无意义。尤其要指出的是，对于请示案件，上级法院只是听取下级法院的汇报，并没有直接审理案件，因此其结论难保正确。而下级法院的案情汇报，难免带有汇报者的主观色彩，如果下级法院办案人员偏袒一方当事人，就会在汇报中只谈对该方当事人有利的一面，从而徇私舞弊。因此，为维护行政诉讼程序的公正合法，请示制度应予取消。
    第二，取消法院内部“层层审批、领导把关”的案件审批制度，法院内部法官之间的审判权是独立、平等的。马克思曾说：“法官除了法律之外，没有别的上司。”（11）其精神内涵就是法官之间的独立与平等。现时，法院内部实行的对案件裁判审批制度是按照行政方式而非按审判规律的要求运作。法官不能享有独立审判权，实际上是行政权直接干预了审判权，使案件的审理权和裁判权相分离，也是违背审判程序的。法院的行政领导，仅仅通过听取汇报，难以对案件有全面、客观的了解；而且，法院领导并非法律通才，难以完全掌握每个案件所需要的相关的专业知识，因此领导把关和审批难以保障裁判的公正，也容易养成法官不思进取的惰习。取消法院内部的审批制，法院院长只履行行政管理职能，而不对法官
的审判业务进行领导。取消内部审批制还可避免因行政领导关系而带来的人情案。另外，需要强调的是，法官法规定了法官的等级，但法官的等级只是对法官专业技能的技术性评价，绝不能等同于行政级别，不同级别的法官在行使审判权时是独立、平等的。
    （二）落实合议制
    为保证法官独立审判制的实行，应改革审判委员会制度，以保障法官的独立审判权不受干预。法律规定，行政案件实行合议制，必要时实行审判委员会制。这是考虑到行政案件一般较复杂，实行“两制”便于案件审理，同时贯彻民主集中制原则。但实际情况是，实行“两制”往往导致审理与裁决相分离，出现合议庭合而不议、审而不判的情况。在许多法院，由于行政裁判可能会给法院带来遭受行政机关利用公权力报复的结果，因此，无论案件是否重大或是否疑难，均由审判委员会讨论决定，以致造成审者不能判，判者又不审的局面，法官的独立审判权受到严重干预。这种以影响法官独立审判、削弱司法责任为特点的体制，非但不能实现其设计的初衷，反而会损害司法公正。法官独立审判制确立后，可将审判委员会的职能转变为咨询性质，不再享有案件的实体决定权，其可对重大、复杂、疑难案件提出咨询意见，该意见只具有参考价值，合议庭可以自行决定是否采纳。
    （三）完善法官制度
    要保证法官独立审判制的实行，要完善以下法官制度：第一，建立严格的法官选拔和考核制度，全面提高法官素质，实行法官的精英政策。第二，完善法官的任职保障制度、高薪制和责任制。根据现在的实际情况，法官可以确定10年以上较长的任期，并且非因法定事由和程序不得被调职。从长远看，在法官队伍实现了精英化后，可以实行法官任职终身制。同时，逐步提高法官的福利待遇，逐步实行法官高薪制。当今司法不公和司法腐败问题，既与部分法官贪赃枉法、滥用权力、缺乏有效的监督和制约有关，也与法官受到种种干预、法官独立行使审判权的缺乏保障有关。如果法官任免和晋升仍然掌握在少数行政领导手中，或随时面临去职的危险，那么，出于趋利避害的心理，他当然要选择对自己最有利的裁判方式，屈从权势，其结果只能是枉法裁判、背离司法准则。因此，完善法官的任职保障制度是法官独立审判制的坚实后盾。第三，完善法官的职业道德和行为标准。通过完善以上的法官制度，令法官以一个全新的姿态面对自己的法律职业，完成从公务员到职业法律人的角色转变，实现法官队伍的职业化和专业化。

    六、结语
    从整体而言，司法改革是一个系统工程，涉及到包括宪法在内的各阶位法律规范内容的调整和一系列相关制度的建立。这虽然不是通过修改某一部法律就能解决的问题，但是在行政诉讼法中首先强调司法的内部独立，建立法官独立审判制，无疑可以作为一个突破口起到以点带面的推动和促进作用。有人说，70年代刑法和刑诉法的实施带来了刑事审判的春天，80年代改革开放和经济发展带来了民事审判的春天，21世纪法治发展、重视人权保障将带来行政审判的春天。笔者深有同感。国务院2004年3月出台了《全面推进依法行政实施纲要》这一具有行政法制里程碑意义的文件，提出了全面推行依法行政，经过10年努力基本实现法治政府的目标。可以想象，未来10年，将是我国法治建设得到充分重视和快速发展的时期，也必然是行政诉讼快速发展的时期。从一定意义上说，行政诉讼是宪政的试金石，是法治的检测器，是民主法治的晴雨表，是公民权利的守护神，是社会稳定的减压阀。（12）希望这次行政诉讼法的修改，能为行政诉讼的春天来临作好准备。

（1）摘自最高人民法院行政庭庭长赵大光在“2005年全国律协行政法专业委员会年会暨行政诉讼法修改的理论与实务研讨会”上的讲话，2005年12月18日。
（2）司法最终解决纠纷原则，是指任何纠纷只要具有可司法性，符合起诉的条件，法院就应当受理并对当事人提供司法救济。只有司法才能最终解决纠纷。
（3）徐显明：“论法治构成要件”，载《法学研究》第18卷第3期。
(4）参见《刑事诉讼法》第5条，《民事诉讼法》第6条，《行政诉讼法》第3条。
（5）该规则1983年6月经经济社会会议授权，于世界司法独立第一次会议上通过。
（6）德沃金[美]：《法律帝国》，李常青译，中国大百科全书出版社1996年版，P361。
 （7）夏勇：《走向权利的时代》，中国政法大学出版社1995年版，P62。
（8）张文显：《法理学》，法律出版社1997年版，P329。
（9）王怀安：“法院体制改革初探”，载《人民司法》1999年第6期。
 （10）景汉朝：《审判方式改革实论》，人民法院出版社1997年版，P63。
（11）《马克思恩格斯全集》第1卷，P76。
（12）江必新：《在全国法院行政审判工作会议上的总结讲话》（重庆，2003）

[主要参考文献]：
1、 罗豪才：《现行行政法治的发展趋势》，法律出版社2004年第1版；
2、 马怀德：《行政诉讼法》（修改建议稿），2005年；
3、 江必新：《中国行政诉讼制度的完善》，法律出版社2005年第1版；
4、 王振清：《行政诉讼前沿实务问题研究》，中国方正出版社2004年第1版；
5、 王学辉：《行政诉讼制度比较研究》，中国检察出版社2004年第1版；
6、 熊文钊：《现代行政法原理》，法律出版社2000年第1版；
7、 罗豪才：《中国司法审查制度》，北京大学出版社1993年版；
8、 张步洪：《行政诉讼程序规范与判例创新》，人民法院出版社2001年版；
9、 [英]韦德：《行政法》，徐炳译，中国大百科全书出版社1997年版；
10、[德]弗里德赫尔穆·胡芬：《行政诉讼法》，莫光华译，法律出版社2003
年版；
    11、张树义：《中国社会变迁的法学透视——行政法学背景分析》，中国政法大学出版社2002年版；
12、刘星：《法律的隐喻》，中山大学出版社1999年版；
13、胡夏冰：《司法公正与司法改革研究综述》，清华大学出版社2000年版；
14、王名扬：《外国行政诉讼制度》，人民法院出版社1991年版；
15、刘海年：《依法治国与廉政建设》，中国法制出版社1999年版；
16、张步洪：《中国行政法学前沿问题报告》，中国法制出版社1999年版；
17、贺卫方：“法官等级与司法公正”，《法学》1999年第10期；
18、苏力：“论法院的审判职能与行政管理”，《中外法学》1999年第5期；
19、毕玉谦：《中国司法审判论坛》（第一卷），法律出版社2001年版；
20、周道鸾：《外国法院组织与法官制度》，人民法院出版社2000年版；
21、肖扬：《当代司法体制》，中国政法大学1998年版；
22、马怀德、王亦白：“透视中国的行政审判体制·问题与改革”，《求是学刊》2002年第3期；
23、柴建国：“我国设立行政法院若干问题的研究和思考”，载于《行政法理论与审判实务研究》，人民法院出版社2000年版；
24、应松年：《行政诉讼法学》，中国政法大学1994年版；
25、姜民安：《行政诉讼法学》，北京大学出版社2001年版；
26、陈光中、江伟主编：《诉讼法论丛》第4、5卷，法律出版社2000年版；
27、宋炉安：“司法最终权——行政诉讼引发的思考”，载《行政法学研究》1999年第4期；
28、马怀德、葛波蔚：“WTO与中国行政诉讼制度的发展——兼论对现行行政诉讼法的修改”，载《政法论坛》2002年第2期。