浅论民工欠薪的司法救济

2007-04-05    作者：广东国鼎律师事务所 朱列玉律师      浏览数：13,180

（本论文荣获广州市律师协会二ＯＯ六年度理论成果三等奖）

民工欠薪在中国已经成为一个严重的社会问题。加强通过司法途径解决民工欠薪案件，是建立法治国家的基本内容，也是构建和谐社会的基本要求。本文通过分析现行民工欠薪救济法律规定，以及介绍国外立法在此方面的成功范例的基础上，指出我国目前欠薪法律救济制度的缺陷，并对其健全与完善提出了若干建议。  

一、民工欠薪是构建和谐社会的“碍脚石”  

    农民工，是当今社会的一个特殊群体，他们以农民的身份，从事工人的职业。近亿民工这一巨大社会弱势群体的合法权益之保护，特别是欠薪问题的解决，直接关系到我国社会主义和谐社会目标的接近和实现。  

    由于缺乏必要而刚性的劳动保护制度，农民工工资被拖欠的现象十分严重。据全国总工会的不完全统计，到2004年11月中旬，全国进城务工的农民工被拖欠的工资约有1000亿元，其中建筑业占70%以上。[1]民工工资长期被拖欠的现象，人为地拉大了社会贫富差距和城乡居民收入差距。联合国开发计划署统计的数字表明，中国目前的基尼系数为0.45，已超过国际公认的0.4警戒线；占总人口20%的最贫困人口占收入和消费的份额只有4.7%，而占人口20%的最富裕人口占收入和消费的份额高达50%。[2]  

    民工工资被拖欠，寻求救济的渠道不外乎是行政和法律两种。从目前情况看，行政救济的效力值得嘉许。但是问题在于，一旦欠薪涉及到政府本身的利益，或者拖欠范围是跨行政区域的，行政救济就会失效。另一方面，行政救济有可能导致行政资源的进一步扩张，而司法资源却没有被充分利用。因此，笔者主张应加强通过司法途径解决民工欠薪的问题，这是建立法治国家的基本内容，也是构建和谐社会的基本要求。  

二、民工欠薪救济的法律规定  

（一）国外立法相关的欠薪救济的规定  

  世界其他国家和地区在立法方面有许多成功范例，如香港地区和法国的立法。研究其他国家和地区的相关立法无疑对我国的欠薪救济制度的建设与完善有一定的借鉴意义。  

香港劳工法有关欠薪的规定包括以下几方面的内容：欠薪与订立雇佣契约的关系、有关拖欠工资的一般性规定、对发生在转包过程中次承建商欠付工资的规定、对“潜逃雇主”处理的特别规定和对破产欠薪的特殊规定。此外，香港通过设立破产欠薪保障基金，在雇主无力偿还债务时，雇员可通过劳资关系组向破产欠薪保障基金申请特惠款项，以垫支被拖欠的薪金。[3]  

法国通过制定成文的«劳动法典»，促使劳资关系协调发展。此外还建立了一套独特的、具有历史传统的劳动争议司法处理机构，解决包括欠薪纠纷在内的劳动争议。劳动争议的第一审司法机构是劳资争议委员会，该委员会受理基于劳动合同所产生的所有个人性的劳资纠纷，不处理集体争议。每个审判庭至少由8名法官组成，劳资代表对等，如果在判定案件时，正反两种意见票数相同时，必须由一名民事法庭的法官来判断。该委员会审理劳资争议必须先进行调解程序，调解不成再由法官进行判决。当事人对于该委员会判决不服的，如果诉讼标的超过一定数目，可以在收到判决后向上诉法院提出上诉；没有超过法定数目的，劳资争议委员会的判决就是终审判决，当事人不能再上诉。[4]  

（二）我国目前的相关欠薪救济的规定  

1、«劳动法»的规定  

我国«劳动法»第91条将无故拖欠劳动者工资报酬作为侵害劳动者合法权益的情形之一，规定由劳动行政部门责令支付劳动者的工资报酬、经济补偿，并可责令支付赔偿金。«劳动法»还规定，在劳动争议发生后，劳动者可以在60日内向劳动争议仲裁委员会申请仲裁，对裁决不服，在收到仲裁裁决书后15日内向人民法院提起民事诉讼，对人民法院的一审不服，在收到判决书之日起15日内向上一级人民法院提起上诉。二审法院的判决是终审判决。  

2、行政法规的规定  

国务院出台了一些行政法规以规范劳动争议的处理，如«企业劳动争议处理条例»、«劳动保障监察条例»等。其中，«劳动保障监察条例»第26条规定，用人单位克扣或无故拖欠劳动者工资报酬、支付劳动者的工资低于当地最低工资标准或解除劳动合同未依法给予劳动者经济补偿的，由劳动保障行政部门分别责令期限支付劳动者工资报酬、劳动者工资低于当地最低工资标准的差额或者解除劳动合同的经济补偿；逾期不支付的，责令用人单位按照应付金额50%以上1倍以下的标准计算，向劳动者加付赔偿金。但并没有授予劳动监察部门采取强制措施的权利，因而难以保证执行效果。  

3、地方性法规的规定  

一些地方制定了专门性法规保障欠薪，如深圳市人大常委会1996年通过的«深圳经济特区企业欠薪保障条例»。该«条例»规定，投资者或经营者隐匿逃跑的，由市劳动部门垫付欠薪，员工领取垫付工资后，将部分追偿垫付工资权自动转让给劳动部门。劳动部门的追偿手段主要包括：通知用人单位的开户银行在其帐户内划拨存款、依法向法院提起民事诉讼等。又如，广东省人大常委会2005年1月通过的«广东省工资支付条例»规定，对采取逃匿等方式拖欠工资，致使劳动者难以追偿其工资而引发严重影响公共秩序事件的用人单位的法定代表人或经营者，由公安机关依法处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。  

三、我国欠薪法律救济制度的缺陷  

   （一）劳动法适用范围狭窄  

按我国现行法律，劳动关系受劳动法调整，而雇佣关系受民法与合同法调整。但是法律并没对劳动关系和雇佣关系的范围作出明确具体的规定。目前现实中大量存在的包工头、“项目部”等实际使用农民工、形成实际劳动关系的情形，并不在«劳动法»调整范围之内。在民工是受没有用人资质的包工头雇佣情况下，其工资被拖欠后向劳动争议仲裁委员会申请仲裁时，却因不在«劳动法»调整范围而遭拒绝受理。由此，合法权益受侵害的农民工不知应当先找劳动部门还是先找法院，等到了解清楚后却又因为超过仲裁时效而被驳回。[5]  

（二）“先裁后审”制度的弊端  

根据我国«劳动法»规定只有对仲裁裁决不服的才能提起民事纠纷。被称为“准司法”性质的劳动仲裁，有与司法程序类似的繁琐程序，但最后结果没有强制执行力，而且无法申请先予执行、诉讼保全等特别程序，此前置程序是农民工寻求司法救济的巨大障碍。  

此外，«劳动法»规定“自劳动争议发生之日起６０日内”的申请劳动仲裁期限对于文化程度较低的农民工过于短暂。虽然最高人民法院２００１年的«关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释»将仲裁申请期限转化为诉讼时效，但却未能弥补«劳动法»第82条仲裁申请期限过于短暂的缺陷，导致司法审查制度形同虚设。  

四、健全和完善民工欠薪的法律救济制度  

（一）           取消劳动仲裁前置程序，设立单独的劳动法庭  

如前所述，设置劳动仲裁前置程序在现实中构成快速解决劳动争议的一大障碍。应该尽早取消劳动仲裁前置程序。笔者建议，我国可以借鉴其他劳动争议体制比较发达国家的立法，设立单独的劳动法庭，专门及时地处理数量巨大的劳动争议案件。劳动法庭可按一般简易程序审理。这样，不仅提高行政效率，降低农民工维权成本，还可以降低国家机关的经济成本和缩短处理的时间。德国、法国、意大利、瑞典、芬兰、新西兰、智利等国家都建立这种单一的司法救济模式。  

我国有些地方法院已开始试行这一制度，如广东省高级人民法院近日出台的«关于进一步加强劳动争议案件审判工作的若干意见»第2条规定，受理劳动争议案件数量特别多、审判任务特别重的中级法院和基层法院可设立专门的民事审判庭集中审理劳动争议案件。受理数量较多、审判任务较重的中级法院和基层法院可指定专门的合议庭集中审理劳动争议案件。其他中级法院和基层法院应当指定专门的民事法官集中审理劳动争议案件。国家可以根据广东省的实施效果，进而在全国进行这一体制的改革。条件成熟时，可以直接建立劳动法院，以保障欠薪案件能够及时有效地审结，维护社会和谐稳定地发展。  

（二）设立欠薪保障基金制度  

    欠薪保障基金制度采取“缴费与共济相结合，垫付与追偿相结合”的方法，设立一个欠薪保障基金，基金的主要来源是用人单位按一定标准缴纳的费用，并实行社会统筹使用。当发生经营者逃跑或企业破产等情况时，保障机构将从保障基金中预先支付工薪给被拖欠的劳动者，然后由保障机构追讨欠薪。这一制度的建立，把劳动者个人的欠薪风险让社会来分担，并由保障机构代替劳动者行使欠薪追偿的权利，具有重要的现实意义。  

    深圳市仿照香港立法，率先实施了«欠薪保障条例»，建立了“欠薪保障基金”，实践证明具有很强的操作性，正逐渐被许多城市所尝试。  

（三）健全恶意欠薪的惩罚制度  

在每年数量巨大的民工欠薪案件中，恶意欠薪案件占很大一部分。针对恶意欠薪久治不愈的现象，笔者认为应从立法上进行改革与完善。首先，应在«劳动法»中进一步明确规定克扣和拖欠劳动者工资的经济补偿范围和标准。可以把«劳动法»第91条规定的赔偿金改为当然适用的惩罚制度，使得赔偿金的多少与欠薪数额、时间、情节和造成的后果相挂钩，以增强其可操作性。[6] 其次，修改«刑法»有关条款，建立对恶意欠薪追究刑事责任的制度。同时，为了使条款更具可操作性，刑法条文还应将“恶意欠薪”加以细分，便于司法部门区分“恶意”和“善意”，防止一些企业和业主钻法律的空子。如果国家能为被欠薪的民工提供强硬的刑事法律保障，以身试法的雇主将会大量减少。  

[1]毕舸，«制度是怎样一步步变成“最大的错”»，中国经济时报，      

[2]毛立新，«“仇富”：贫富分化是表 社会不公是根»，http://www.ycwb.com/gb/content/2005-10/06/content_995210.htm, 最后登陆时间：      

[3] 瞿玉娟，«深港两地欠薪保障法律制度比较研究»，载«天津市政法管理干部学院学报»，2004年第3期    

[4] 郑爱青，«略谈法国劳动法在法律体系中的地位»最后登陆时间：      

[5] 崔丽，«综述：农民工欠薪难讨的制度症结»，http://news.sina.com.cn/c/2005-06-09/04536119972s.shtml,　最后登陆时间：２００５年１０月１８日    

[6] 欧广远，«法律如何助民工讨回欠薪»，载«学习月刊»，2004年第2期