摘  要：建筑工程结算纠纷在实践中容易引发诉讼。目前建筑工程施工示范文本对于发包人的审核义务缺乏明确规范，现行规章在司法实践中也遭遇尴尬。为此，应以法律、法规的形式对发包人需承担的审核义务进行详细规定。

    关键词：工程结算；发包人审核义务；合同与立法完善

    作者简介：陈广鹏，中山大学民商法专业法学硕士，现为广东法制盛邦律师事务所律师

建筑工程结算是指工程竣工验收后，在确定验收合格的情况下由发包人和承包人共同对工程总价款进行审核计算的过程。结算工作涉及到承包人能否获取预期的工程款以及农民工工资及时发放等关乎社会稳定的因素，因此显得尤为重要。实践中，当事人因为结算报告出现纠纷而发生诉讼的情形，在建筑工程纠纷整体案件中占有较大的比例。妥善解决和减少结算纠纷是有利于工程建设和社会稳定的重要工作。

笔者经办这样一起建筑工程结算纠纷案件：甲公司是某大型建设项目的发包人，与承包人乙公司签订了施工承包合同，约定由乙公司负责工程施工，合同版本采用建设部的《建设工程施工合同》示范文本（GF-1999-0201）。工程竣工验收后，乙公司向甲公司提出第一份竣工结算报告，结算工程款金额大大超出甲公司的预算范围。甲公司以书面函件形式向乙公司提出若干修改意见，乙公司收到修改意见后仅对计算过程和方式作出修改，就再次以几乎同样的工程款金额向甲公司提出第二份结算报告。甲公司认为该结算报告与第一份相比并无实质性修改，于是自行委托某造价咨询机构对工程造价进行鉴定，鉴定结果比乙公司的结算金额足足减少600余万元。双方因协商不成诉诸法庭，乙公司认为甲公司未对第二份结算报告提出修改意见，即视为同意和确认，请求法院判令按照第二份结算报告的金额结算。甲公司则认为《建设工程施工合同》并无“未修改即确认”的约定，且甲公司已对第一份结算报告提出修改，合同中对第二份结算报告是否需要提出修改意见没有约定，因此不同意乙公司的结算金额，请求法院判令按照甲公司委托的造价咨询机构的鉴定结论或者法院委托评估的结果进行结算。双方对于结算款金额各执己见，争议极大。本案后来在法院的多次调解下，当事人通过谈判达成和解协议。案件虽然以调解方式顺利结案，但其中蕴含的争议焦点仍然留给我们较多的思考：发包人对于承包人提交的结算报告是否具有约定的或法定的审核义务？如果未履行审核义务将导致怎样的法律后果？发包人对于第一次结算报告以外的其他结算报告是否均应承担审核义务？这些问题是否涉及立法缺陷，从提高结算效率、减少结算纠纷、维护社会稳定的角度出发是否有进一步完善立法的必要？笔者针对以上方面尝试作一些粗浅的分析。

 一、施工合同范本与现行法律对发包人审核义务的规定

工程竣工验收后，承包人对已完成工程进行核算并向发包人提出书面的结算报告，发包人依照相关施工文件对结算报告内容进行审核。目前在建筑工程领域中广泛采用的《建设工程施工合同》示范文本（GF-1999-0201）第33.2条有这样的约定：“发包人收到承包人递交的竣工结算报告及结算资料后28天内进行核实，给予确认或者提出修改意见”。该约定从合同范本的层面要求发包人履行“28天内审核”的义务。

2001 年 12 月 1 日 起施行的建设部《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》第十六条对于工程结算程序的规定为：“工程竣工验收合格，应当按照下列规定进行竣工结算：（一）承包方应当在工程竣工验收合格后的约定期限内提交竣工结算文件。（二）发包方应当在收到竣工结算文件后的约定期限内予以答复。逾期未答复的，竣工结算文件视为已被认可。发承包双方在合同中对上述事项的期限没有明确约定的，可认为其约定期限均为28日”。该条款从部门规章层面要求发包人在约定期限内履行审核义务，并且规定如无约定期限则按28天处理。

2004 年 10 月 20 日 起施行的财政部、建设部《建设工程价款结算暂行办法》第十四条同样也有类似规定：“单项工程竣工后，承包人应在提交竣工验收报告的同时，向发包人递交竣工结算报告及完整的结算资料，发包人应按规定时限（按工程金额分别为20天、30天、45天、60天）进行核对（审查）并提出审查意见。发包人收到承包人递交的竣工结算报告及完整的结算资料后，应按本办法规定的期限（合同约定有期限的，从其约定）进行核实，给予确认或者提出修改意见”，第十六条则规定：“发包人收到竣工结算报告及完整的结算资料后，在本办法规定或合同约定期限内，对结算报告及资料没有提出意见，则视同认可”。该条款考虑到工程金额不同而设定不同的审核期限，未提出审核意见则视为认可。

二、发包人未履行审核义务的法律后果分析

发包人未按照合同约定的期限对结算报告提出修改意见，究竟产生怎样的法律后果？《建设工程施工合同》示范文本（GF-1999-0201）并没有给出明确的结论，只是在33.3条中约定“发包人收到竣工结算报告及结算资料后28天内无正当理由不支付工程竣工结算价款，从第29天起按承包人同期向银行贷款利率支付拖欠工程价款的利息，并承担违约责任”。然而该条款解决的是利息计算问题，如果将其等同于“发包人逾期未提出修改意见，即视为认可”，则显然极为牵强，容易引起争议。 2005 年1月1日起 施行的最高人民法院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十条规定“当事人约定，发包人收到竣工结算文件后，在约定期限内不予答复，视为认可竣工结算文件的，按照约定处理”，即合同中有此约定才按照该约定处理。既然目前广泛采用的 《建设工程施工合同》示范文本中并不存在这样的约定，在此情况下很难导致“发包人不修改即视为认可竣工结算文件”的法律后果。

而作为部门规章的《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》以及《建设工程价款结算暂行办法》对发包人审核义务虽然有相关的规定，但因为其仅属于规章级任意性规范，在不抵触法律的情况下，它不排除双方当事人另行约定的意思自治，包括不约定的意思表示。部门规章效力级别偏低，在审判实践中往往遭遇尴尬。最高人民法院公布的案例——海南省第二建筑工程公司与海口远良物业发展有限公司建筑工程承包合同工程款纠纷抗诉一案[（审理法院：海南省高级人民法院，案号：（2005）琼民抗字第40号]中，“本院认为”部分就有这样一段论述：“至于建设部107号令《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》，其法律性质为规章级的任意性规范，在不抵触法律的前提下，它不排除双方当事人另行约定的意思自治，包括不约定的意思表示。......《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》是国务院主管部门颁布的部门规章，其法律性质为任意性规范而非强制性规范，当事人选用该规章条款作为合同内容，则具有约束力，没有选用，即不具有约束力。该规章条款不具有强制适用的法律效力”。由此可见，部门规章尽管详细地规定了发包人的审核义务和期限，在实践中却可能并不被法院所引用和采信，从而导致立法目的无法在审判中得以贯彻实现。

实践中还存在着更为严重的问题，因合同条款和法律规定不够细致，对于发包人提出修改意见也未作具体要求。如果发包人在形式上或实体上对结算报告仅提出较为任意的一些修改意见，就将结算报告退回给承包人，是否认定发包人已经履行完毕审核义务？对于发包人而言，针对偌大一项工作的结算报告提出修改意见并不是难事。提出修改意见的不确定性，使得发包人的审核义务缺乏认定标准，容易导致合同当事人陷入结算不成的尴尬局面，并由此引发诉讼。目前从立法层面似乎较难找到合适的解决方案。

三、发包人对于多份结算报告是否均应履行审查义务

除第一次结算报告外，实践中还有这样的情形，发包人对第一次结算报告在28内提出修改意见后，承包人进行修改后又提出第二份结算报告，如果该结算报告仍然难以接受，发包人是否仍然需要在28天内再次提出修改意见？在合同并无明确约定时，发包人对于第一次结算报告以外的其他结算报告是否应尽到审核义务？《建设工程施工合同》示范文本和上述部门规章对此问题似乎均无规定，这也正是前述笔者经办案件中双方产生分歧的根本原因所在，实践中因此问题而产生的争议不在少数。如果发包人不断地提出修改意见，承包人不断地提出新的结算报告，那么整个结算过程则就会拖沓繁冗，且无休止的恶性循环下去，不利于当事人双方解决分歧。关于此问题，同样是（2005）琼民抗字第40号案例，“本院认为”部分有这样的论述：“施工方在其后另一个时间提交第二份结算书，发包方对应的核实支付或提出修改意见的合同义务应在何时履行，合同并没有约定。这种不约定，并不违反法律禁止性规定。因此，在合同并没有约定的情况下，认为发包方必须对第二份结算书在14天（该案中合同约定审核期为14天）内作出核实支付或提出修改意见的义务这种理由缺乏合同依据，过于牵强，难以支持”。由此可见，发包人对于第一份结算报告以外的其他结算报告应否履行审查义务，审判实践是持否定态度的。笔者对以上观点表示认同，同时认为，目前普遍采用的《建设工程施工合同》示范文本对于第一份结算报告以外的其他结算报告，发包人应尽到怎样的审核义务尚无明确的约定和规范，根据当事人意思自治的原则，的确较难认定发包人应承担审核义务以及在未履行审核义务时应承担的法律责任，此问题在立法层面上有进一步完善的必要。

四、关于发包人审核义务的合同与立法完善建议

如前所述，发包人的审核义务问题在实践中容易产生纠纷。某些发包人在工程完工后，出于资金周转困难等原因往往在结算环节向承包人发难，希望承包人减少结算金额，以达到少支付款项的目的；而某些施工方以较低的投标价格取得中标后，却希望在完成施工后通过结算报告大幅度提高工程结算款，以最大限度实现营利。这些情况导致大量诉讼的出现，不利于维护正常施工秩序和社会稳定。为了有效解决问题，减少发包人和承包人之间因结算产生的纠纷，笔者认为有必要从合同条款和立法层面进行完善：

第一，鉴于建设部《建设工程施工合同》示范文本（GF-1999-0201）对于发包人未履行审核义务的法律后果没有具体规定，建议在合同专用条款部分增加“发包人收到竣工结算文件后，在约定期限内（可确定为28天）未提出修改意见，视为认可竣工结算文件”，由此解决合同条款约定的空白。

第二，以法律、法规的形式对发包人需承担的审核义务进行详细规定，以解决现有的《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》、《建设工程价款结算暂行办法》效力级别过低而不被法院予以采信的问题。同时，为了防止发包人履行审核义务时敷衍了事，需要对发包人提出修改意见的形式和内容提出原则性的要求，如果达不到要求，则视为未提出修改意见。

第三，鉴于发包人对于第一份以外的结算报告是否需要承担审核义务在实践中存在争议，建议在合同专用条款中约定：“发包人收到承包人递交的竣工结算报告及结算资料后28天内进行核实，给予确认或者提出修改意见。承包人收到发包人的修改意见后提出新的结算报告的，发包人在收到新的结算报告后28天进行核实，给予确认或者提出修改意见。除当事人同意外，承包人提出结算报告或者发包人提出修改意见分别不超过三次，如当事人仍无法就结算金额达成一致意见的，由双方共同委托鉴定或者依法向人民法院提起诉讼解决”。

参考文献：

[1] 黄松有.最高人民法院建设工程施工合同司法解释的理解与适用[M].北京:人民法院出版社,2004.

[2] 王利明.合同法研究[M].北京:中国人民大学出版社,2003.