摘要：司法部首次提出建立公职律师的设想以来，公职律师制度广州模式在推行的过程中独树一帜，对促进政府依法行政各方面发挥了重要的职能作用，同时也暴露了一些不足，本文试图从这些方面提出一些建议，以期进一步完善我市公职律师和制度。

关键词：公职律师 广州模式 依法行政

司法部1994年7月首次提出建立公职律师的设想以来，公职律师的试点在全国范围内展开，其中广州模式独具特色，通过设立各级公职律师事务所服务于政府决策机关、集中管理公职律师业务，同时在有关政府部门中设立岗位公职律师，服务于各个政府部门。

    一、我市公职律师制度试行的成效

我市各公职律师所成立后各项业务工作也全面展开，从2003年5月开业起，办案数量逐年增加，截止到 2006年 5月 30日 ，全市公职律师共办理各类案件29115件，其中诉讼案件3573件，非诉讼、法律事务25542件。广州模式的公职律师通过承办诉讼和非诉讼法律事务，在规范政府的行政行为、促进政府依法行政、加强法律援助工作、解决困难群众打官司难等各方面发挥了重要的职能作用，我市公职律师制度试点工作取得显著成效。

第一、广州成立了公职律师所并设立政府部门岗位律师后，更好地完成了公职律师服务的专业化和普遍化上的要求。广州成立了公职律师所并设立政府部门岗位律师后，能够在多个层面为政府及其部门提供法律服务，政府依法行政的意识明显增强，不管是市政府领导、区政府领导，还是政府部门的领导在决策、管理政治、经济、文化和其他各项社会事务时，都不同程度的征询公职律师意见。公职律师通过对政府的行政行为提供有效的法律意见，确保政府行政行为的合法适当，树立了政府依法行政的良好形象。

第二、广州推行公职律师制度，提高政府决策水平和决策科学性，政府机关依法行政水平明显提高。在调研中，有7区公职律师参与区政府的决策，有些政府部门在本行政机关作出重大决策前听取公职律师意见已形成一种工作制度，如广州海关，广州规划局等部门。这样，不仅规范政府和行政机关的行政管理和行政行为，而且为行政决策提供有力的法律依据，弥补决策中可能出现的法律方面的漏洞，对政府各项工作起到了重要的保障作用。

第三、提升行政机关处理法律事务的专业化水准。从调研结果反映，政府机关在聘请的社会律师法律专业知识水平较髙，但对政府工作缺乏了解，在沟通上有一定的障碍，而公职律师尤其是本部门的岗位公职律师不但具有较高法律专业知识，同时非常熟悉政府机关的运作尤其熟悉本部门的运作，在处理具体法律事务上驾轻就熟，具有“离得近、叫得应、专业熟、信息灵、反应快、保密好”等特点与优势，发挥了社会律师其他法律顾问难以替代的重要作用[1]，便于行政机关处理法律事务，同时行政机关自身拥有公职律师，无论对内还是对外都提升政府机关处理法律事务专业化水准。

第四、广州公职律师的模式对公职律师业务的管理获得显著成效。广州模式的公职律师制度是一个专门的公职律师事务所,既有专门编制的专职公职律师,又有分散在各政府部门的岗位公职律师,公职律师所既有自身的业务,又有管理其他公职律师的职责。

公职律师事务所对公职律师进行行业化和专业化的科学管理，既发挥了律师的专业整体优势,又使公职律师有了独立执业的基础,便于解决了公职律师执业的法律障碍。广州公职律师模式既有其它模式的优点,又克服了其他模式的不足,是公职律师制度的一种理想的模式,是社会经济和政府法制化程度发展较高所选择的一种理想模式

二、公职律师制度广州模式在推行过程中的不足

任何一项制度都不会是完美的，只能在推行的过程中逐渐向完美靠拢。公职律师制度广州模式在推行的过程中同样存在诸多不足和障碍

（一）部分岗位公职律师角色定位不清，影响其作用的发挥

公职律师与国家行政机关之间应该是一种委托雇佣关系，或者更规范、更具体的说是一种行政契约关系。它含有鲜明的平等、独立以及意思自治等契约因子，决非国家行政机关与其公务员之间的那种简单的从属关系[2]。然而部分岗位公职律师角色定位不清，影响公职律师整体的独立性、专业性、权威性和其作用的发挥。

1. 试行的公职律师制度与现行的《律师法》相冲突，公职律师缺少合法的身份依据，律师的调查取证、开庭、阅卷等执业权利不能得到法律的有效保障,在政府部门中以行政机关工作人员作为诉讼代理人有时比律师角色代理更为有利,这些不利因素影响了岗位公职律师作用的发挥.

2. 有关权威部门没有对公职律师角色定位做出明确规定，岗位律师在各自职能局中从事哪些工作,如何开展工作都不明确，虽然司法部门规定了公职律师职责，但由于部门隶属不同，司法机关对其他部门的约束力和权威性明显不足，导致职能部门对公职律师的定位仍不是很明确，有些甚至不清楚公职律师的性质和职责范围，岗位公职律师的专业性再强也难以体现，该部门的岗位公职律师就可能会沦为其内部的一般办事员，从而大大影响其所代表的法律尊严[3]。

3. 部分岗位公职律师也并没有分清自身的角色，岗位公职律师在本部门原本就是处理相关法律事务，执业过程中没有从本部门中的行政从属关系中摆脱出来，律师职业的独立性和专业性被忽视，其所代表公职律师的审查和规范功能在职能部门内可能难以得到应有尊重。同时，有的岗位公职律师对以律师身份承担本部门的法律事务顾虑重重，目前各政府部门岗位律师,除了自身行政岗位所赋予的行政职责外,公职律师的职能是一项额外的职责,其除了有相应的义务外,并没有相应的权利和待遇,许多岗位公职律师反映其行政岗位所赋予职责已相当繁重,难以有精力和时间兼负公职律师的职能。

（二）            公职律师制度建设存在环节缺位

从社会稳定和公务员这个大队伍的稳定上考虑，在现阶段，公职律师专业性劳动价值并不体现在经济待遇上。公职律师怀着推进我国法治进程、建设社会主义法治国家的伟大理想，凭着一腔热情不计得失努力奋斗。

但是长此以往，仅凭着一腔热情是不够的，劳动价值一定要得以体现才能促进社会的发展，激励机制、评价机制的建立在这时就显得十分必要。建立一套合理有效的激励办法和评价制度，使其达到激发鼓励的效果，通过激励调动公职律师的积极性，勉励全体公职律师向期望的方向努力，评价其工作效果，体现其专业性劳动价值。然而，在我国公职律师制度建设中激励机制环节缺位，没有关于公职律师的专业评价体系，也不进行职称评定，经济待遇又无法提高，公职律师的专业性劳动价值缺乏衡量的标准。从长远看来，公职律师就难以得到相关政府部门应有的重视，不仅不利于对吸引优秀律师参加政府工作造成障碍，必然也会影响到公职律师队伍的稳定，从而延缓公职律师制度的推进，这些对建设我国社会主义法治国家都是十分不利的。

（三）            业务能力有所欠缺，培训制度流于形式

设立公职律师制度的目的是促进政府依法行政，建设社会主义法治国家，构建和谐社会，公职律师的主要职责是为政府行政决策和管理行为提供法律意见和法律依据，代理政府或有关部门办理各项法律事务等，其必须熟悉相关法律规定、具有丰富的执业经验，还须熟悉政府部门的规范性文件、工作程序和工作制度。

如果同时从执业经验和行政技术专长两方面来衡量公职律师的执业水平的话，现阶段我们很多公职律师的执业水平是有所欠缺的。一方面，在政府部门设立的岗位公职律师原本就是政府部门的工作人员，深谙本部门的工作，相当一部分为部门管理层人士，具有相当丰富的专业知识和管理经验，在政府专业法律事务方面有着一般社会律师无法比拟的优势。但是，这些岗位律师资取得执业资格后并没有接受系统的执业技能的培训，律师所享有的权利不能很好地被利用，其作为律师的审查和规范功能在职能部门内也不能得到很好地发挥。另一方面，从专职公职律师的来源来看，主要是吸收社会律师中的优秀人才，和通过公务员考试录用具有律师执业资格或法律执业资格人士。专职公职律师当中有部分人并不具有行政部门的工作经历，缺少宏观理念，行政技巧缺乏，无法设身处地准确把握行政决策的趋势和问题，更难以从宏观的角度及时高效地提供专业法律服务。同时，各个机构组织的公职律师学习培训、会议交流等缺乏针对性、常流于形式，公职律师制度中也没有切实可行的培训制度对公职律师执业水平现状提供有效的培训，公职律师的执业水平没有得到真正的、稳步的提高。

（四）公职律师工作宣传不够，公职律师还不为更多的政府部门所了解。

我市公职律师制度从2003年正式推行以来,岗位公职律师也仅在17个政府部门中试行,许多政府部门没有公职律师,部分也是限名额发展公职律师,在调研中许多公职律师反映这也是影响我市公职律师发展的原因,许多人员不知公职律师的职能是什么,在调研中也反映区县或部门公职律师工作开展的情况取决于行政领导重视程度。

三、        完善公职律师制度的建议

（一）明确公职律师的角色定位

找准协助政府依法行政工作的切入点，必须准确定位公职律师，否则公职律师制度将面临更多的争议，和更大的阻力，主要从两个方面来努力：

1.    通过立法、修改法律确立其角色定位。

在我国推行一项制度往往都是政策先行，法律的制定相对滞后。试行的公职律师制度是与现行的《律师法》相冲突的，缺少合法的身份依据，虽然司法部门规定了公职律师职责，但相关规定、政策所具有的权威性不够，同时由于部门隶属不同，司法机关对其他部门的约束力和权威性也明显不足。因此，应当通过修改《律师法》，把公职律师纳入我国律师制度的整体框架中，为其提供合法的身份依据，并在法律上确认其职责和角色定位。

2.    有关权威部门、职能部门明确公职律师的角色定位

目前，有关部门对公职律师的定位仍不明确，公职律师很可能会沦为部门内的一般办事员，从而大大影响其所代表的法律尊严，因此必须明确地、科学地确定公职律师的角色定位，通过权威部门把公职律师的职责纳入其日常行政工作安排中，确认公职律师在行政序列中的角色定位。可以说通过立法、修改法律只是为公职律师的角色定位提供法律依据，公职律师要真正发挥作用，在实践中就需要权威部门在政策上把公职律师的职责纳入其日常行政工作安排中，确认公职律师在行政序列中的角色定位，确定公职律师队伍发展的近期目标和长远目标，其它政府职能部门才能逐渐了解公职律师的职责和作用，才能通过效仿最大限度发挥公职律师的作用。

3.    公职律师思想上增强服务意识，明确自身定位

一方面， 公职律师为国家行政机关提供法律服务时不同于法制部门，公职律师与国家行政机关之间应该是一种委托雇佣关系，或者更规范、更具体的说是一种行政契约关系，具有鲜明的平等、独立性，在执业过程中应当保持相当的独立性，从部门中的行政从属关系中摆脱出来。

另一方面，公职律师是一只专业性很强的队伍，应当在思想上增强服务意识，变被动接受为主动服务，从促进政府依法行政、构建和谐社会为出发点为各政府部门出谋划策。只有在思想上树立了主动的服务意识，才能打消畏难情绪，规范服务行为，为政府部门提供高质量的专业法律服务。

（二）在公职律师制度中建立激励机制和评价体系

党的十五大提出：“深化人事制度改革，引入竞争激励机制，完善公务员制度，建设一支高素质的专业化国家行政管理干部队伍。”这是第一次在党的文件中把公务员制度建设和队伍建设联系起来，明确了队伍建设的目标和途径，充分反映了邓小平关于干部队伍专业化的思想，体现了经济社会发展对行政管理干部队伍的客观要求。公职律师作为公务员中一支高度专业化的队伍，其壮大过程中更加需要来自制度上的支持，建立激励机制成为完善公职律师制度、提高服务质量的重要途径之一。

激励机制是通过激励调动公职律师的积极性，勉励全体公职律师向期望的方向努力。合理有效的激励能达到激发鼓励的效果，激励涵盖的内容很广，主要可从以下几个方面来考虑：

1. 物质激励方面建立公职律师奖励制度

从社会稳定和公务员队伍的稳定上考虑，公职律师不能收费执业，没有其它非工资性收入，其经济待遇和同等级别的其它公务员是一样的，现行的薪酬制度难以体现其专业性劳动价值。从激励和稳定的两方面来考虑，可以在公职律师制度上设立物质奖励制度，与公职律师的岗位目标责任制直接挂钩，根据公职律师专业劳动的数量和质量，为公职律师集体做出的贡献和带来的荣誉决定是否给予和如何给予物质奖励。

2. 精神激励方面建立与社会律师同步的专业评价体系

马斯洛的需求理论指出人的需要是多层次的，自我实现需求是人的最高需求，这些需求同样是能激励人的。公职律师也是一个自然的和社会个体的人，有最基本的物质方面的需要，也有更高层次的情感、荣誉以及自我实现的追求。作为公务员，公职律师同其他的公务员一样有着平等公正地参与职位竞争、获得晋升和较高的职位的机会。公职律师同时又是律师，是律师队伍中一只更加专业化的分支，更应该与社会律师一样参加职称评聘，授予有关的专业称号的专业待遇。建立公职律师的专业评价体系，充分肯定公职律师的专业性和专业价值，允许公职律师同社会律师一同参加职称评聘，授予有关的专业称号、享受与社会律师同样的执业待遇，与此同时，畅通政府律师与社会律师的互换渠道，包括政府律师与律师相互转换的衔接以及执业年限的连续计算等问题[4]。通过专业评价体系的建立，肯定公职律师的成绩，从精神激励方面激发广大公职律师踏实工作、创新工作的激情，并使其对自身职位产生更加强烈的荣誉感和责任感。

3. 多方面宣传公职律师，开展有力的舆论激励

公职律师事务所业需要进行多方面的宣传，通过有利的舆论来激励公职律师更大限度的发挥辅政作用。宣传的方式有很多，公职律师事务所可以针对社会热点问题举办专业学术讲座、公职律师论坛等，邀请服务目标部门参加的方式，逐渐树立专业形象，同时拓展业务渠道；主管部门和公职律师自身都应当通过通报、会议以及广播、电视等手段和途径更多地参与到社会生活中，对公职律师做出的成绩和先进事迹进行表扬，大力宣传，造就奋发向上、你追我赶的良好氛围。通过舆论对不良行为的鞭笞，对工作中不足的指正，促使公职律师队伍提高警惕性，增强防范意识，改正工作中的不足，提高服务质量，为社会、民众、政府提供更加优质的服务。[5]

（三）完善公职律师业务培训制度，加强交流

提高公职律师的服务质量，最重要的就是提高公职律师的执业水平，这不仅依赖于每个公职律师自立自强和自我提高的内在需要，还需要管理者为其实现自身价值提供更多的帮助。完善公职律师培训制度，加强对公职律师业务培训要求管理者做好以下几点：

一要强化公务员的理论教育，牢固服务意识。应当综合运用培训、请专家讲课等各种手段，促进公务员不断提高理论素质、道德修养和公仆意识，在思想上增强服务意识。

二要制定符合公职律师需要的业务培训，交流制度。广州市公职律师事务所的职责之一是“组织公职律师进行业务培训，总结、交流工作经验，提高职业素质”，市公职所应当制定具体的培训制度，针对公职律师的特殊身份、具体情况和不同需要设定不同的培训形式，加强律师执业技巧和行政技巧。

专职公职律师可以在平时的执业过程中进行全面系统的培训，为提高公职律师的团队协作精神，可以组织公职律师参加拓展训练，通过多种组合多种协作形式来培养公职律师队伍的凝聚力。为提高执业能力，可以日常工作中实行个案究问培训，在个案讨论会议中先由承办律师向本所其它律师陈述案情和办案思路，再由听案律师提出疑问承办律师解答的个案究问方式来训练律师的思辨和口才，同时也可以提高个案的办案质量。由指定的律师担任辅导员一对一指导，通过跟踪经验丰富律师的办案过程，对如何高质量地处理具体法律事务也有了更为直观的认识，从而全面系统地提高公职律师的执业技能。

对于岗位公职律师来说，行政机关日常事务较多，就应当系统安排培训的内容，提供方式灵活的培训，每年有针对性举办数次系列性的培训，逐步提高岗位公职律师的执业技能。

目前公职律师制度还有很多关系还没有理顺，相关经验交流也十分重要。可以通过定期的内部交流把我们内部好的工作经验共同分享，也可以通过不定期举办公职律师论坛、专题学术讲座的方式，邀请同行、管理部门和专家共同交流，或者主动走出去借鉴其它模式的成功之处，加强交流。