法律援助机构不予提供法律援助的通知应当接受司法审查

2006-03-14    作者：广州市公职律师事务所 白仲清律师      浏览数：14,700

                 该文荣获广州市律师协会2005年度理论成果二等奖

  摘要：法律援助机构作出的申请人不符合法律援助条件，不予提供法律援助的通知是具体行政行为，属于行政给付。法律援助机构是行使政府职责的行政主体。行政诉权是公民的基本权利之一，法律援助申请人的行政诉权对保障其合法权益有重要意义。公民申请法律援助的社会保障权应当受到行政诉讼法的保护。法律援助机构的具体行政行为应当接受司法审查。

    关键词：法律援助  行政行为  司法审查 

    法律援助机构对申请人提出的法律援助申请，经审查认为申请人不符合法律援助条件的，决定不予提供法律援助，并以书面形式通知申请人。按照《法律援助条例》第十九条的规定，申请人对法律援助机构认定其不符合法律援助条件，不予提供法律援助的通知有异议的，可以向确定该法律援助机构的司法行政部门提出，对司法行政部门的审查决定不服的，是否可以提起行政诉讼，在理论和实务界，一直存在着争议。笔者认为，法律援助的申请人对法律援助机构认定其不符合法律援助条件，不予提供法律援助的通知有权提起行政诉讼。法律援助机构认定申请人不符合法律援助条件，不予提供法律援助的行为，是具体行政行为。法律援助机构的这一具体行政行为，属于人民法院行政诉讼的受案范围，是可诉的具体行政行为。法律援助机构的具体行政行为接受司法审查是由法律援助、法律援助机构的性质和行政诉权对保护为公民合法的重要意义等因素所决定：

    一、法律援助机构是行政主体
    《法律援助条例》第五条明确规定，直辖市、设区的市或者县级人民政府司法行政部门根据需要确定本行政区域的法律援助机构。 法律援助机构负责受理、审查法律援助申请，指派或者安排人员为符合本条例规定的公民提供法律援助。司法行政部门的职责是监督管理法律援助工作，法律援助机构的职责是组织实施法律援助工作。法律援助机构是具有国家行政管理职权的组织，行使的是政府职责，直接体现了法律援助属于政府的责任，具备行政主体的法律地位。
    法律援助制度是“属于社会保障制度之组成部分，保障人民的基本生活是国家和政府不可推卸的责任” 救助贫困国民通常被视为纯粹的政府行为，我国目前的法律援助也是以政府为主导，民间法律援助组织参与，政府主导的法律援助是由各级政府确立的法律援助机构这一行政主体实施的，具体表现为受理、审查法律援助申请，指派或者安排人员为符合本条例规定的公民提供法律援助，通过为生活困难和其他处于弱势地位的当事人提供免费的法律服务，保证他们获得基本的生活权利，使其不因为贫穷而得不到法律上的帮助。
    《中华人民共和国刑事诉讼法》、《中华人民共和国律师法》和《法律援助条例》关于法律援助的规定，标志着法律援助制度在我国的确立，法律援助机构为公民提供的法律援助作为国家的一项法律制度，具有法定性和义务性。法定性是指法律援助的对象、条件和方式都由法律、法规具体规定，只要符合条件就可以提出申请。义务性是指根据法律、法规的规定为公民提供法律援助是政府的一项法定义务。《法律援助条例》第三条明确了法律援助是政府的责任，就意味着公民同时享有法律援助的权利，法律援助机构应当保证符合条件的申请人获得法律援助。
    申请人是否符合法律援助条件，由法律援助机构和司法行政机关这两个不同的行政主体审查之后，申请人对审查结论不服，还可以寻求诉讼这一有效的救济途径。法律援助的行政给付属性决定了法律援助机构是行使政府职责的行政主体。
    按照“中国加入WTO议定书的明确承诺，‘受到被复审的任何行政行为影响的个人或者企业提起上诉的权利’” 。行政机关最终裁决的行政行为“只能由法律加以规定，法规、规章和其他规范性文件都不能规定终局行政行为” ，法律援助机构所作出的申请人不符合法律援助条件，不予提供法律援助的通知，即使经过了司法行政机关的复查，也应当接受司法审查。我国加入世界贸易组织后逐步确立了司法终局裁决的原则，《中华人民共和国专利法》和《中华人民共和国商标法》都适应这一原则而作了修改。法律援助机构这一行政主体作出的申请人不符合法律援助条件，不予提供法律援助的通知，是拒绝行政给付的具体行政行为，当然要接受司法审查。

    二、法律援助是行政给付行为 
    《法律援助条例》第三条明确了法律援助是政府的责任，这是对法律援助性质的准确定位。法律援助制度是人类法治文明和法律文化发展到一定阶段的必然结果，是现代国际社会衡量一个国家的民主与法治文明及政治文明进步程度的重要标志。政府设立的法律援助机构为公民提供的法律服务，“从行政行为的角度分析，其本质上是行政给付行为” 。行政给付是指行政机关或其他行政主体根据行政相对人的申请，经依法审查，发给抚恤金、社会保险金、最低生活保障金和其他福利、补贴等行政处理行为。从制度层面分析，法律援助制度是社会保障制度的组成部分，申请法律援助是公民行使社会保障权的行为。法律援助机构是依申请人的申请而审查其是否符合条件，完全符合行政给付这一具体行政行为的本质特征。
    法律援助机构根据法定的条件和程序，审查申请人是否符合法律援助条件。法律援助机构的审查结论，直接影响着申请人能否获得政府提供的无偿法律服务，而申请人又能从这种服务中获得直接的利益。因此，法律援助机构作出的申请人不符合法律援助条件，不予提供法律援助的通知对申请人的权利义务产生了实际的影响，申请人与法律援助机构的这一具体行政行为有法律上的利害关系。申请人不能得到法律援助，就要通过支付相应的法律服务费用来获得专业人士的法律帮助，申请人认为自己符合法律援助的条件，如果不能获得法律援助，除了要支付有偿法律服务的费用，还有申请援助事项本身将获得的利益都有可受到损害。因此申请人“具有将行政争议诉诸行政诉讼程序的足够的利益” ，是行政诉讼的适格原告。
    法律援助机构作出的申请人不符合法律援助条件，不予提供法律援助的通知以及确定法律援助的司法行政部门的审查后所作出的决定，都应当视为具体行政行为，按照《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条的规定，法律援助机构的具体行政行为应当接受司法审查。

    三、行政诉权对保障公民合法权益具有重要意义
    著名法学家江平指出，“社会越发展，公民要求权利救济的呼声就越高，如果没有一个最终的司法救济渠道，公民合法人身权利被侵犯后的救济就会削弱。”  “行政诉权已成为现代国家公民的基本权利之一” ，我国行政诉讼受案范围的演变过程就是逐步扩大行政诉讼的受案范围，以适应社会主义民主法治建设不断发展的需要。最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释适应我国社会主义政治文明发展的需要，扩大了行政诉讼法立法本意所确定的行政诉讼受案范围。对于法律援助这一行政给付的申请人而言，法律援助机构认定其不符合法律援助条件而拒绝提供法律援助的具体行政行为，不但直接影响了申请人获得政府无偿法律服务的权利，还可能因为不能获得申请法律援助事项将要获得的利益，申请人申请法律援助事项的诉讼权利也得不到保障。
    依法治国，建设社会主义法治国家治国方略的实施，我国的社会主义市场经济法律体系已逐步形成，诉讼、仲裁对参与人的专业素质提出了更高的要求。普通公民要通过诉讼来维护自身的合法权益，没有法律专业人士提供服务将会导致申请人在诉讼、仲裁中处于不利的地位。即使申请人在实体上有胜诉的可能，但因为不熟悉法律的程序性规定，而导致实体权利不能得到法律保护的不利后果，使申请人的诉权不能正常行使。“诉权是一项制度性基本人权，是一项宪法性的公民权利，具有普遍性、平等性、自主性的特点” ，而“诉讼权利属于公民权利的基本范畴，它牵涉到人权中的许多基本权利” ，申请人的诉讼权利“在很大程度上依靠律师的帮助实现，因为当事人通常不懂法律，而且自身在诉讼之中时，即使懂一些法律也难以维护自己的权利。” “如果一方当事人因经济困难请不起律师，在诉讼中必然实际上处于与对方不平等的地位，显然不能公正地维护自己的合法权益” 。对法律援助机构作出的申请人不符合法律援助条件，不予提供法律援助的具体行政行为进行司法审查，不仅仅是保护申请人的行政诉讼诉权，通过司法权对法律援助机构所行使的行政权的监督，使符合条件的申请人能够获得法律援助机构提供的无偿法律服务，更充分有效地保护申请人属于《法律援助条例》第十条、第十一条规定的法律援助事项的诉讼权利，使符合法律援助条件的申请人能够获得政府提供的无偿法律帮助，使公民的人身权和财产权得到充分有效法律保护。发挥法律援助在维护社会公正，促进社会稳定和建设和谐社会中的作用。
    诉讼是纠纷的最后解决手段，在促进社会公正，维护社会稳定和谐中发挥着重要的作用。法律援助机构认为申请人不符合法律援助的条件，不予提供法律援助，申请人却认为自己符合条件，应当得到法律援助，双方发生了纠纷，这种纠纷属于行政管理相对人与行政主体之间的行政争议，只能通过行政诉讼这一有效的救济手段解决。法律援助的申请人有权就法律援助机构认定不符合法律援助条件,不予提供法律援助的具体行政行为提起诉讼，人民法院应当受理。法律援助机构的作出的申请人不符合法律援助条件，不予提供法律援助的具体行政行为接受司法审查，也有利于促进司法行政部门和法律援助机构依法行政，规范法律援助的行政执法行为，促进社会公正，维护社会的稳定与和谐。

（作者单位：广州市公职律师事务所）
参考文献：
1、 林莉红：《论法律援助》，《社会科学战线》2003年第3期。
2、 樊崇义：《诉讼原理》，法律出版社2003年4月第一版，第575页。
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8、喜子：《反思与重构：完善行政诉讼受案范围的诉权视角》《中国法学》2004年第1期。
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11、国务院法制办政法司、司法部法律援助中心、法规教育司编著：《法律援助条例通释》，中国法制出版社2003年11月第一版，第22页。