论海洋环境侵权的民事救济与海洋可持续发展

2007-04-05    作者：广东敬海律师事务所 安寿志律师      浏览数：13,962

（本论文荣获广州市律师协会二ＯＯ六年度理论成果三等奖）

二十一世纪是海洋的世纪，随着人类对海洋认识的深入，海洋经济活动越来越多。除了传统的运输业、捕鱼业、水产养殖外，其他新兴海洋产业如石油开采、海底矿物资源开发均迅猛发展，但人类在开发、利用海洋资源过程中不可避免地侵害海洋环境。特别是近海域由于城市生活污水和工业废水大量排放，加上其他海洋环境破坏行为，导致海洋环境灾害频繁发生，海洋生态环境日益恶化。因而，预防和减少海洋环境污染即成为法律所要解决的迫切问题。目前，我国民法和环境保护法均从不同角度对海洋环境侵权进行调整，但由于海洋环境侵权具有受害人广、损害后果重大的特点，民法和环境法的全部赔偿原则因缺乏相应的赔偿机制，使得损害赔付实际上无法做到充分、有效、及时，法律规定流于形式。本文首先分析我国现有调整海洋环境侵权法律存在的问题，然后从保护受害人和促进海洋可持续发展的角度，提出了将海洋环境侵权纳入海上侵权行为法调整的建议，以期为我国海洋可持续发展尽绵薄之力。

一、海洋环境侵权的含义

海洋环境侵权是指因经济产业活动或其他人为原因，造成海洋环境的污染或破坏，从而造成他人财产、人身以及环境权益损害或有损害之危险之事实，它是一种因人类活动引起海洋环境质量下降而有害于人类及其他生物的正常生存和发展的现象。海洋环境侵权与其他侵权的最大区别就在于，海洋环境侵权损害了一定区域内不特定多数人的环境权。[1]

1.1 海洋环境侵权的特征

海洋环境侵权迥异于一般侵权行为之处，是其通过海上侵权行为法制度救济必要性的内在根本。海洋环境侵权作为环境侵权的特殊类型，其首先应具备一般环境侵权的共性特征，即不平等性、不确定性、延长性、合法性、综合性。[2]但同时由于海洋环境具备的特有自然环境因素（浪、流、风、光、温度、湿度）、物理因素（扩散、挥发、沉降、吸附、释放）、化学因素、生物因素的作用导致各类污染物的迁移、扩散、转化等，使得海洋环境侵权又具备不同于一般环境侵权的特殊特征，即：

（1）损害后果巨大。随着经济的发展，海洋开发利用、运输石油、修建海底隧道，铺设海底光缆等规模越来越大，科技越来越高。这些海洋经济活动中一旦发生事故，不但施救困难，而且损害的范围往往难以有效控制。它们给海上人身、财产安全造成巨大的损失并给海洋环境带来巨大威胁。如1989年“EXXON VALDEZ” 号油轮在阿拉斯加威廉王子海湾搁浅漏油，造成的损失高达80亿美元，其对环境造成的影响要持续几十年才能消除。[3]

（2）损害影响深远。海洋环境污染往往会影响到人类对海洋的开发和利用以及海洋环境安全，如我国渤海已有近一半的海域遭受污染，底层生物资源只有上个世纪50年代的1/10。海洋专家警告说，渤海的环境污染已到了临界点。如果再不采取果断措施，有效遏制污染，十年后，渤海将变成地球上的第一个“死海”。那时，即便不向渤海排入一滴污水，单靠其与外界水体交换恢复清洁，至少需要200年的时间。[4]

（3）兼具私害性和公害性。在海洋环境侵权中，除了加害人和受害人均得特定情形外，多表现为众多污染源的复合污染对相当区域不特定的多数人的多种权益的同时侵害，对谁是加害人，谁是受害人很难判定或根本无法判定，甚至有时加害人本身也是受害人。如2002年深圳市大鹏湾和深圳湾海区发生近10次赤潮。而赤潮频发的重要原因就在于深圳湾是深圳生活污水的入海口，深圳市区上百万人产生的含磷生活污水大量排入深圳湾，并加上深圳湾水体交换缓慢所致。 [5]

1.2 海洋环境侵权的类型化

海洋环境侵权的形态复杂多样，根据原因行为及污染物的种类，海洋环境侵权的类型通常有：（1）船舶油污；如船舶营运中因发生海难溢、漏油以及船舶排污等。（2）海洋工程污染；如海底矿物资源的勘探、开发及相关的海上加工过程中产生的或与此有关的废物或其他物质的处置导致海洋环境污染。（3）陆源排污污染；包括生活污水、工业污废水污染海洋环境；（4）海洋倾废污染；包括人类陆上活动产生的废弃物和海上活动产生的废弃物，在处理方式上分为专用器具倾废和直接倾废。（4）海岸工程污染，包括海岸带的开发和利用（如围垦、滩涂、采矿、工程建筑等）以及港口开发（如航道、港池开挖、疏浚、深水港口水工建筑物等）造成海洋环境污染。（5）海洋破坏行为，即在人类在海洋开发和利用过程导致海域环境的变迁和海岸演变并破坏海洋生态的行为。如围垦、采砂等造成海滩本身的动态平衡状态，造成海岸侵蚀加重等。

二、海洋环境侵权民事救济的现状及不足

2.1 海洋环境侵权民事救济法律现状

我国海洋环境侵权民事救济的法律现状主要包括《民法通则》，《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《固体废物污染防治法》等污染防治法律的有关规定以及《渔业法》、《水法》、《水土保持法》以及《海域使用管理法》等自然资源保护法律的有关规定。另外还包括《民事诉讼法》、《最高人民法院〈关于民事诉讼证据若干规定〉的规定》（下称“证据规定”）等程序性规定。

《民法通则》对包括海洋环境侵权在内的各种侵权的民事责任作了原则性的规定。公民、法人侵害国家的、集体的财产，侵害他人财产、人身的，应当承担过错民事责任。从事高压、高空、易燃、易爆、剧毒、放射性、高速运输工具对周围环境有高度危险的作业造成他人损害的，应承担过错推定责任。违反国家保护环境防止污染的规定，污染环境造成他人损害的，应当承担无过错民事责任等。对环境侵权行为的民事责任方式主要为停止侵害、排除妨碍、消除危险、返还财产、恢复原状、赔偿损失等。[6]

在环境污染防治的法律中，《海洋环境保护法》规定了海洋环境侵权的无过失责任原则。[7]即造成或者可能造成海洋环境污染损害的，应支付消除污染费用，赔偿国家损失，并赔偿因海洋环境污染受到损害的单位和个人的损失。同时，第43条规定了加害人对于战争行为、不可抗拒的自然灾害或者负责灯塔或者其他助航设备的主管部门在履行职责时的疏忽或者其他过失行为以及完全由于第三者的故意或过失造成的海洋环境污染损失免责。《水污染防治法》第41条规定，造成水污染危害的单位，应排除危害，并赔偿他人遭受的直接损失。但水污染损失由受害者自身责任引起的除外。《环境保护法》和《固体废物污染环境防治法》皆规定了受到污染损害的单位和个人，有权要求赔偿损失。另外《证据规定》规定了高度危险致人损害以及环境污染损害引起的损害等侵权赔偿诉讼中实行举证责任的倒置或转移。[8]

2.2 现有海洋环境侵权民事救济法律之不足

经过近二十年的不断努力，我国海洋环境侵权民事救济的立法领域从无到有，初步建立起了海洋环境保护法律体系，逐步缩小了与国际社会的距离。1999年修订的《海洋环境保护法》体现了我国海洋环境法制建设和发展的最新成就。但是从总体而言，我国现存海洋环境保护的法律仍旧存在价值目标的局限、立法理念的偏差、协调机制的缺失以及法律保障的不足等问题。具体表现为：

（1）《民法通则》第124条之规定虽然对环境污染造成的侵权采无过错责任原则，不需责任人有主观过错，但必须要有行为人违反国家保护环境防止污染的规定才承担赔偿责任。这种将公法置于私法保护之上的作法，不仅与日本、德国、美国以及我国台湾地区的有关通说、判例和法规所持的污染源遵守公法标准和要求并不免除民事责任的立法的规定完全相反，而且与我国环境立法中的有关规定相矛盾。[9]

（2）虽然对有关环境侵权行为和环境相邻关系侵权行为均规定加害人应排除侵害（包括停止侵害、排除妨碍、消除危险等）、赔偿损失等责任，但缺乏对排除侵害成立要件的进一步界定。

（3）缺乏赔偿责任限额以及财务保证或担保、责任保险、赔偿或补偿基金等损害赔偿责任保障制度。这导致当加害人支付能力不足、加害人不明或者受害人亟待救助时，往往得不到全面、及时的救济。

（4）海上石油作业污染立法近于简单。目前，我国专门针对海上石油开采中污染问题的立法只有《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》、《海洋石油开发工业含油污水排放标准》、《海洋石油作业安全管理规定》。《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》虽规定作业者须设立某种财政担保，对污染损害须承担赔偿责任，但没有规定担保限额，赔偿金额也没有限制[10]。

（5）有关海洋倾废[11]的立法简单、笼统不利于受害人的民事权利救济。《海洋环境保护法》开宗明义，明确立法目的是为了保护和改善海洋环境，保护海洋资源，防治污染损害，维护生态平衡，保障人体健康，促进经济和社会的可持续发展。但《海洋环境保护法》只规定了海洋倾废的行政责任如责令限期改正和罚款，没有涉及民事损害赔偿的相关规定，导致海洋环境侵权受害人权利的不能得到很好的民事法律救济。

综上，本文认为，我国现行海洋环境侵权民事救济的各种不足主要体现我国对海洋环境民事救济仍停依靠传统的一般侵权行为法调整，最近的发展亦主要限于在无过失责任、举证责任倒置、因果关系论证以及责任承担方式方面进行创新，仍没有脱离传统的一般侵权行为法调整的思路。这种状况的造成是由于我国环境侵权民事救济立法主要沿着个体化责任进行规定，即基于“谁污染、谁治理”为出发点，通过点源控制、浓度控制、未端控制为特征的法律制度进行调控，并没有虑及海洋环境侵权的公害性以及海洋环境侵权责任社会化之情形。其背后深刻的思想根源在于狭隘的经济增长主义，将经济建设与环境保护对立起来，从而导致海洋经济活动的当事人的合法权益不能得到全面、及时的保护，并影响我国海洋经济的可持续发展。

三、海洋可持续发展对海洋司法环境的要求

随着海洋环境问题、资源危机和海洋环境保护事业的深入发展，在海洋环境法制建设和法学领域产生了诸如绿色正义、海洋生态伦理、自然体的权利、人类保护海洋环境的义务、人与自然如何和谐共处等新的理论问题和实践问题。对此，1992年联合国在里约热内卢通过《关于环境与发展的里约宣言》和《21世纪议程》明确提出了可持续发展战略。我国于1992年制定了环境与发展应采取的10大对策，明确提出走可持续发展的道路；1999年修订的《海洋环境保护法》第1条即明确了保护和改善海洋环境，保护海洋资源、防治污染损害、维护生态平衡，保障人体健康，促进经济和社会的可持续发展。可持续发展的核心是发展，其重要标志是资源的永续利用和良好的生态环境，它既要考虑当前发展的需要，又要考虑未来发展的需要。可持续发展的战略决定了人们在开发和利用海洋自然资源的同时，必须注重提高海洋司法环境，加强海洋环境资源的保护和防治。

但是，在1992年联合国环境与发展会议通过《里约宣言》、《二十一世纪议程》等重要文件之前，人们对海洋环境司法的理解，还只是局限于控制环境污染行为、解决环境污染纠纷。可持续发展成为各国普通关注的问题，环境立法、执法开始摆脱传统的污染控制的局限性，并与各国可持续发展的战略目标联系起来。可持续发展要求国家扩大司法诉讼的范围，鼓励公民诉讼，加强对行政行为的司法审查和行政诉讼；建立健全的环境资源民事责任法律体制，扩大和完善民事诉讼。

1999年修改的《海洋环境保护法》规定了一切单位和个人都保护海洋环境的义务，并且造成海洋环境污染损害的责任者，应当排除危害，并赔偿损失。[12]但是，我国可持续发展环境司法存在以下亟待解决的问题，即：（1）现有法律存在价值目标的局限、立法理念的偏差、协调机制的缺失以及法律保障的不足等问题。（2）地方保护主义严重、行政干预多，造成环境司法中有法不依、执法不严、违法不究之情形。（3）从国家到地方皆有待于加强和完善可持续发展环境司法的保障体系。[13]

四、解决方案——将海洋环境侵权纳入海上侵权行为法调整

4.1现代海上侵权行为法调整范围具有扩大的趋势

海上侵权行为法是调整侵害海上人身、财产权益的各类侵权行为的法律规范的总和。它调整的是海上侵权关系。传统海上侵权行为法将海上侵权仅限定在发生在海上运输中、与船舶有关的船舶侵权行为。[14]但随着人类利用和开发海洋的增加，海上侵权法的调整范围有扩大的趋势，除了船舶侵权外，还包括了在海上生产、作业中、或其他人为原因，直接或间接地把物质引入海洋，致使海洋自然环境、生态遭到污染或破坏，对他人人身、财产及海洋环境权益造成损害的侵权。其表现为：

（1）现代海上活动日趋多样化、复杂化。除传统海上运输外，还包括海底采矿（海上勘探、转运、加工提炼等）、海上油气勘探开发及海上倾废等活动。这些活动中所使用的钻井设备、化学物质；钻探、作业过程中所带出的有毒物质、油类及其他废料；输油管漏油、井喷；废弃海上装置及构造物；以及以其它方式有意向海洋处置、弃置废弃物和其它物质等，均会造成海洋环境污染，严重地侵害了国家、集体及个人的合法权益。这些危害行为，与船舶侵权一样具有危害性大、因果关系复杂、特殊的归责原则以及赔偿机制等特点。

（2）《最高人民法院关于海事法院受理案件范围的若干规定》（下称《受案规定》）明确将海洋环境侵权纳入海事法院受案范围。[15]在中国的司法实践中，海事法院除了审理涉及船舶的海上侵权行为外，同时亦受理海岸工程污染海域、海洋石油勘探开发污染海域、海洋倾废污染海域等涉及海洋污染类型的案件。[16]

4.2将海洋环境侵权纳入海上侵权行为法调整可以避免制度上的矛盾

我国现行调整海洋环境的各种民事法律制度因基于一般侵权民事救济的思路，导致海洋环境侵权的赔偿制度与海上侵权行为法不尽相同，甚至产生冲突和矛盾。如海洋环境法中规定的民事责任主体主要是造成海洋环境污染损害的责任者，但如果完全是由于第三人的故意或者过失造成海洋环境污染损害的，那么第三人应是民事责任主体。而在船舶因溢油、排污等引起的海上侵权案件中，依据《1969年国际油污损害民事责任公约》及其议定书的规定，除船东是当然的民事责任主体以外，承保油污损害民事责任险的船东互保协会或保险公司，也是油污损害赔偿的民事责任主体。按照《1971年设立国际油污损害赔偿基金的国际公约》的规定，基金亦为油污损害赔偿的民事责任主体。而且在船舶油污侵权中，第三人只在损害是完全由于其故意造成时才是责任主体。很显然在我国目前的法律调整现状中，相同的海洋环境侵权行为类型可能适用不同的法律制度，使得法律的适用缺乏统一性。因此，将海洋环境侵权纳入海上侵权行为法的调整对避免调整各类海洋环境侵权的相关法律制度的冲突是非常有益的。

4.3海上侵权行为法中的特殊制度有利于对当事人合法权益的保护

4.3.1 海上侵权行为法律关系主体制度有助于海洋经济活动的开发利用

我国现行海洋环境侵权仍适用自己责任原则，即“谁污染、谁负责”。但海上侵权法律关系的主体的特殊性则体现在责任主体与行为主体分离。主要在于在海上侵权行为法中雇主的转承责任和责任保险制度的实行，导致责任承担的转移，由与行为主体有特殊关联的主体如雇主、责任保险人承担行为后果。而在某些油污责任险中，更是由油污保险人或财务保证人承担直接的赔偿责任。[17]海上侵权行为法中的责任主体与行为主体相分离的制度一方面能够促进海上经济活动劳动者的创新，另一方面又能保障海上侵权事故中遭受不幸损害的当事人能够得到及时、充分的损失填补。

4.3.2 海上侵权行为法的赔偿机制有助于受害人有效合理的赔付

由于海上运输、作业面临许多特殊风险，客观上要求法律建立一套与民法上的侵权损害赔偿相区别的特殊侵权赔偿制度，实行限额赔偿，以促进海上经济的发展。另外，针对海上侵权损害后果严重导致侵权人赔付能力不足之情形，为及时、合理地落实赔偿，海上侵权行为法建立了以责任限制、强制保险与基金相结合的独特赔偿机制。这一机制有效地鼓励了海洋开发和弥补了受害人的损失，并合理地分担了海上风险。将海洋环境侵权纳入海上侵权法调整范畴，其特殊的赔偿机制必将促进对当事人合法权益的保护和国家利益的维护，以及对海洋资源的保护和开发。它可避免海上活动经营者、作业者一旦发生海洋环境侵权时面临着巨额赔付不至于破产，而受害人亦能在赔偿机制规定的范围内得到合理赔偿。

4.4将海洋环境侵权纳入海上侵权行为法调整符合海洋可持续发展的要求

目前，我国在不断完善海洋环境保护立法的同时，海事法院在司法实践中受理了大量的、类型广泛的海洋环境侵权案件，并取得了良好的效果。其中有的属于《受案规定》中列明的受案范围，如涉及船载燃油污染海域、船舶燃油污染、海岸工程污染海域、海洋石油勘探开发污染海域、海洋倾废污染海域等多种类型。有些属于《受案规定》未明确规定的受案范围，如通海水域、港口排污，[18]其他海岸工程建设[19]引起海洋环境、滩涂污染的侵权损害纠纷案件等。海事法院对海岸工程建设造成海洋污染损害赔偿作为海事侵权案件进行受理。另外海事法院对岸上排污造成海上养殖物损害赔偿侵权案件，[20]以及海上侵权行为中非常重要的另一类侵权行为——海洋环境破坏行为进行了处理。[21]

虽然我国海事法院在司法实践中已管辖了许多类型的海洋环境侵权，但根据《受案规定》）第4、5条的规定，只明确了污染源系船舶、港口及海洋、通海水域上的设施的作业行为引起的环境污染案件由海事法院管辖。由于我国对海事法院的司法管辖局限于涉及航运和海船的纠纷，不仅导致我国海事司法实践理论指导上的混乱，同时导致我们对海事法院管辖范围的理解混乱。这也是导致我国地方法院争抢海事法院专门管辖案源屡禁不止的主要原因之一。而我国地方法院在审理海洋环境污染案件时往往受到地方保护主义的干预。因为排污企业给海洋环境造成了破坏，对地方财政却颇有贡献；污染越严重的企业，往往越是创收大户，当地政府越要加以保护。污染源所在地的局部利益，与可持续发展、生态环境保护的整体利益之间，存在着尖锐激烈的矛盾。海事法院在设置和运行机制上有许多优势，具备较强的抗御地方保护主义的能力，从而保证案件审判的公正性，并进一步促进我国海洋可持续发展。

五、结束语

随着人类社会的发展和进步，人类用海和涉海活动日趋多样，使得环境资源与经济发展的矛盾日益凸现。我国应依据加入或缔结的国际条约、国内立法，立足国情、从有利于海洋环境保护的角度出发，从传统的“船舶、航运、港口作业”扩大到“海洋环境保护和海洋资源开发利用”来认识海上侵权行为法，把海洋环境侵权纳入海上侵权行为法的调整范围，并将其作为海事法院受理案件的管辖依据，明确、全面地授予海事法院对海洋污染案件的管辖权。这是完善海洋环境保护机制的迫切要求，是克服地方保护主义、遏制海洋污染、救济受害者的有效措施，从而通过可持续发展环境司法实践来协调我国经济发展与海洋环境安全的关系并推动我国海洋可持续发展战略。

参考文献：

[1]      司玉琢：《海商法》，法律出版社2004年版。

[2]      邓瑞平：《船舶侵权行为法基础理论问题研究》，法律出版社1999年。

[3]      蔡守秋：《可持续发展与环境资源法制建设》，中国法制出版社2003版。

[4]      王明远：《环境侵权救济法律制度》，中国法制出版社2001年版。

[5]      曹明德：《环境侵权法》，法律出版社2000年版。

[6]      邱聪智：《公害法原理》，台湾三民书局股份有限公司1984年版。

[7]      张新宝：《中国侵权行为法》第二版，中国社会科学出版社2000年版。

[8]      雷旭晖：《关于海事法院受理案件范围司法解释的理解和适用》，载《人民司法》2001年第10期。