行政机关在海洋油污损害赔偿中的索赔主体地位

2005-03-23    作者：广东纵信律师事务所许光玉律师 周崇宇律师      浏览数：10,292

     该文荣获广州市律师协会2004年度“理论成果三等奖”

    环境污染侵权与一般的民事侵权不同。在传统的民事侵权中，通常是特定的加害人对特定的受害人的个别权益，如生命、身体、健康、财产之某一种的单一侵害。在环境污染侵权中，由于环境是人类生存和发展的基础，因而环境污染侵权通常是造成在相当区域内不特定的多数人的多种权益同时受到侵害，侵害对象包括多数人的生命、身体、健康、财产或者其他生活上的利益等。油污染损害是环境污染侵权的一种，同样具有污染侵害对象众多的特征，油污染损害的索赔主体也是广泛的。但是我国在环境立法中，没有如《1969油污损害赔偿民事责任公约》（下称《69民事责任公约》）和美国《1990油污法》那样给“索赔人”下定义，没有指出哪些人可以索赔，因而根据特别法没有规定适用普通法的原则，在认定索赔主体时适用民法中对民事主体和民事诉讼法中对诉讼主体的规定。对此，司法实践上并没有太大的争议，目前在索赔主体上争议最大的是行政机关在油污染损害赔偿中的地位问题。

    一、关于诉讼主体的理论
    海洋油污损害赔偿的索赔主体属于民事诉讼范畴中的原告主体资格问题，是指在油污损害发生后，谁有权向溢油污染责任人提出索赔。

     （一）外国对诉讼主体的理论
    民事诉讼的原告首先应是适格当事人，在外国的诉讼法学理论中，适格当事人亦称正当当事人，对作为诉讼标的的法律关系有管理权或者处分权的当事人就是适格的当事人。具体地说，适格当事人包括：（1）作为诉讼标的的法律关系的主体；（2）对他人的权利或者法律关系有管理权的第三人；（3）因自己的权利义务与作为诉讼标的的权利或者法律关系有某种联系，而要求本案判决并取得主体法定权益的人；（4）公益上的当事人；（5）被权利关系主体赋予诉讼实施权的第三人。

    （二） 我国的关于诉讼主体的理论
    我国对诉讼主体的界定有传统观点和新观点之分，传统观点认为，“民事诉讼中的当事人，是指因民事上的权利义务关系发生纠纷，以自己的名义进行诉讼，并受人民法院裁判拘束的直接利害关系人。”新观点认为，“传统的当事人概念已不能反映当今的现实，应代之以新的表述，即：民事诉讼中的当事人，是指因民事上的权利义务关系发生纠纷，以自己的名义进行诉讼，旨在保护民事权益，并能引起民事诉讼程序发生、变更或者消灭的人。”新观点与传统观点的最根本的区别在于新观点承认民事诉讼当事人可以不是直接利害关系人，而只是纯粹诉讼当事人。新观点拓宽了诉讼当事人的范围，可以是案件的直接利害关系人，为保护自己的民事权益而进行诉讼；也可以是对争议民事权利享有管理权和支配权的人，为保护他人的民事权益而进行诉讼。它有助于提高民事诉讼机制的利用率，使更多的人得以在具体的诉讼中成为当事人，利用民事诉讼机制获得合法民事权益的机会。
    国家行政机关，是国有自然资源开发利用和保护的监督者和管理者，关于诉讼主体的新观点为有管理权的行政机关在其管理的自然资源受到损害时，代表国家提出索赔提供理论支持。

    二、《69民事责任公约》和美国《1990油污法》对索赔主体的规定
    （一）《69民事责任公约》的规定
    《69民事责任公约》只是给“污染损害”下了一个概括性的定义，对索赔主体没有具体的规定。根据该公约的宗旨，只要是由于船舶溢出或者排放油类造成污染而遭受损害的人都可以提出索赔要求。公约中的“人”是指任何自然人或者合伙、任何公营或者私营机构（不论是否为法人），包括国家或者其任何下属单位。因此，依据公约提出索赔的人，必须证明合法权益受到油污染的损害，而且这些合法权益属于公约的赔偿范围。
    《69民事责任公约》对油污损害赔偿范围的规定是概括性的，《油污损害指南》为了统一认识，对油污损害的赔偿范围作出了较为详细的解释，虽然《油污损害指南》不是国际公约，没有法律约束力，但根据《指南》对油污损害赔偿范围的解释，我们可以大体地确定油污损害的索赔主体：（1）油污造成有形财产灭失或者损害，依据所有权或者占有权而具有法律上认可的任何利益的主体，如财产所有人、占有人；（2）水产养殖的经营者和依靠捕鱼为生的渔民；（3）旅游服务的经营者，如旅馆、饭店、商店、沙滩设备及相应设备的经营者；（4）依靠水源进行生产或者冷却的企业，如海水淡化、制盐、发电厂；（5）预防措施及清污措施的实施者；（6）因采取合理的预防或者清除措施而产生的损害的受害人；（7）为受油污染的动物进行清理的人；（8）自然资源的所有人或者管理人。

    （二）美国《1990油污法》对索赔主体的规定
   美国《1990油污法》对油污染损害赔偿范围规定得比较明确和广泛。关于索赔主体，在该法的名词解释部分中，“索赔人”是指依据油污法提出损害赔偿的任何人或者政府。“人”是指个人、公司、合伙企业、协会、国家、市政当局、委员会、政府部门或者任何州际组织。从美国油污法的油污损害赔偿范围和油污法对索赔主体的相关概念的解释，我们可以大概归纳在美国油污法之下的索赔人：（1）自然资源的托管人；（2）受污染损害的动产和不动产的所有人或者管理人；（3）由于自然资源受到损害，而失去生活来源的人；（4）对污染导致财政收入损失享有权利的联邦政府、州或者政府机构；（5）由于不动产、动产或者自然资源损害、毁坏或者灭失而导致利润损失或者盈利能力减损的权利人；（6）在清除行动期间或者之后提供增加或者额外的公共服务，包括由于溢油导致的火灾、安全或者健康危害的预防的州政府或者州政府部门。
    总体上，美国《1990油污法》的损害赔偿范围大于《69民事责任公约》的损害赔偿范围，因而索赔主体也相应地比《69民事责任公约》广泛。在索赔主体的规定上最为突出的是自然资源的索赔主体的规定。美国《1990油污法》对自然资源根据权属分为四类：（1）属于联邦，或者由联邦管理、控制，或者附属于联邦的自然资源向联邦政府承担责任；（2）属于州，或者由州管理、控制，或者附属于州的自然资源向州政府承担责任；（3）属于印第安部落，或者由印第安部落管理、控制，或者附属于印第安部落的自然资源向印第安部落承担责任；（4）属于外国，或者由外国管理、控制，或者附属于外国的自然资源向外国政府承担责任。
    自然资源损害赔偿由托管人提出，通常总统或者州、印第安部落、外国政府的授权代表应作为其自然资源的托管人，可以代表公众、印第安部落或者外国提出自然资源损害赔偿。总统应任命联邦官员代表公众作为油污法下的自然资源的托管人；每个州的州长应任命州和当地官员代表公众作为油污法下的自然资源的托管人，并将任命告知总统；印第安部落的管理组织应任命部落官员代表部落或者它的成员作为油污法下的资源托管人，并应告知总统；外国元首可以任命托管人代表政府作为油污法下自然资源托管人。
    自然资源托管人的主要职责有两个：（1）评估在自己托管范围内自然资源损害的情况；（2）在托管范围内，开展和执行自然资源恢复、复原、替代或者获得等价物的计划。

    三、我国在油污损害案件中的行政机关
    （一）作为行政调解人和行政裁决人的行政机关
行政机关通常只是一个行政法范畴内的概念。在行政法上，行政机关有广义和狭义之分，广义的行政机关是指各种行政机构的总称。狭义的行政机关是指人民政府，不包括隶属的各种行政机构。本文中的行政机关是指前者。我国的《环境保护法》、《海洋环境保护法》和《水污染防治法》等有关环境保护的立法从严格意义来说都是行政法，规定了行政机关的行政权限和义务。
    由于受“大政府”观念的影响，对于污染损害赔偿，在立法上，行政机关通常以行政裁决人或者调解人出现。
    《环境保护法》的四十一条第二款规定，“（环境污染损害）赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他依照本法律规定行使环境监督管理权的部门处理；当事人对处理决定不服的，可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉”，其他污染防治法律也作出与此类似的规定。而根据1992年1月31日全国人大常委会法制工作委员会“关于正确理解和执行《环境保护法》第四十一条第二款的答复”，该款规定中的“处理”性质上是行政调解。这表明行政机关在污染损害赔偿中是行政调解人。
    1999年修改前的《海洋环境保护法》第四十一规定：“凡违反本法，造成或者可能造成海洋环境污染损害的，本法第五条规定的有关主管部门可以责令限其治理，缴纳排污费，支付消除污染费用，赔偿国家损失；并可以给予警告或者罚款。当事人不服的，可以在收到决定书之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不履行的，由有关主管部门申请人民法院强制执行。”《中华人民共和国防止船舶污染海域管理条例》（下称《防止船舶污染海域管理条例》）第三十九条规定：“凡违反《中华人民共和国海洋环境保护法》和本条例，造成海洋环境污染损害的船舶，港务监督可以责令其支付清除污染费，赔偿国家损失。当事人不服的，可按《中华人民共和国海洋环境保护法》第四十一条规定向人民法院起诉。”第四十条规定：“凡由船舶造成海洋污染，受到污染损害的单位和个人，需要进行民事索赔的，按《中华人民共和国海洋环境保护法》第四十二条规定的处理程序处理。赔偿金额纠纷，可由港务监督调解处理。当事人对处理不服的。可以向人民法院起诉；也可以直接向人民法院起诉。”显然，根据这些规定，行政机关又是污染损害赔偿的行政裁决机关。
    油污染破坏环境，损害最大的是海洋环境、渔业、野生动植物等自然资源。自然资源属于国家所有，根据上述法律规定，原则上由有关主管机关采用行政裁决的形式责令加害人承担停止侵害、恢复原状、赔偿损失等民事责任，呈现明显的“民事责任行政化”的倾向。而在最高人民法院发布的《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》中，对于行政机关对处理资源使用权、所有权侵权纠纷的行为属于不得提起行政诉讼的范围。也就是说，环境污染损害赔偿的行政裁决是终局的决定。但是由于我国法律法规没有关于行政机关作出行政裁决的程序性法律的规定，没有统一依据，在事实上缺乏实际操作的基础。在实践上几乎没有行政机关对污染损害赔偿作出赔偿裁决的案例。

    （二）行政机关在油污染损害赔偿中代表国家提出索赔
我国是《69民事责任公约》的缔约国，在涉外船舶油污染损害赔偿案件的处理中，应当适用该公约。公约规定，污染损害赔偿诉讼只能向相关缔约国的法院提出。如果诉讼未给予加害人适当的通知和陈述其立场的公正机会，判决将不被各缔约国承认。可见，以行政机关的行政裁决来确定油污染加害人的赔偿责任是不合适的。环境污染损害与一般的民事侵权行为在性质上并无差异，由行政机关以行政手段加以处理，混淆了行政权与司法权的界限。
    自然资源属于国家所有，油污染对自然资源的损害，属于污染加害人对国家享有的自然资源所有权、使用权、受益权的侵害，污染加害人应赔偿国家的损失，在这一方面属于民事侵权的法律关系，国家是提出民事索赔的主体，但是国家只是一个概念，她由很多机构组成，如人大、政府、政协、法院等。国家通过立法和行政授权，将自然资源的监督管理权授予相关的政府行政机关，在民事法律关系中，行政机关属于“机关法人”，符合《民事诉讼法》第四十九条“公民、法人和其他组织可以作为民事诉讼的当事人”的规定，因而行政机关可以依职权代表国家向污染加害人提出国家自然资源的民事索赔。经1999年修改，2000年4月1日实施的《海洋环境保护法》第九十条第二款：“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”这是我国在立法上首次明文规定行政机关在环境污染损害赔偿中作为索赔主体。

    （三）行政机关代表国家提出索赔实践中的问题
    虽然法律已经确立行政机关的索赔主体地位，但是由于规定过于原则性，没有如美国《1990油污法》对自然资源托管人那样详细和具体，使得在实践上仍存在很多不清晰的地方。主要有：
    （1） 国家根据不同的行政职能设立不同的行政机关，而行政机关在结构上又分多个层级，哪一个行政机关或者哪一层级的行政机关是属于可以代表国家对责任者提出索赔的主体，法律没有明确，因而确定索赔主体经常有争议，实践中也是各种各样。
    1999年修改后的《海洋环境保护法》第五条规定的海洋环境保护的行政主管部门：
    “国务院环境保护行政主管部门作为对全国环境保护工作统一监督管理的部门，对全国海洋环境保护工作实施指导、协调和监督，并负责全国防治陆源污染物和海岸工程建设项目对海洋污染损害的环境保护工作。
国家海洋行政主管部门负责海洋环境的监督管理，组织海洋环境的调查、监测、监视、评价和科学研究，负责全国防治海洋工程建设项目和海洋倾倒废弃物对海洋污染损害的环境保护工作。
    国家海事行政主管部门负责所辖港区水域内非军事船舶和港区水域外非渔业、非军事船舶污染海洋环境的监督管理，并负责污染事故的调查处理；对在中华人民共和国管辖海域航行、停泊和作业的外国籍船舶造成的污染事故登轮检查处理。船舶污染事故给渔业造成损害的，应当吸收渔业行政主管部门参与调查处理。
    国家渔业行政主管部门负责渔港水域内非军事船舶和渔港水域外渔业船舶污染海洋环境的监督管理，负责保护渔业水域生态环境工作，并调查处理前款规定的污染事故以外的渔业污染事故。
    军队环境保护部门负责军事船舶污染海洋环境的监督管理及污染事故的调查处理。
    沿海县级以上地方人民政府行使海洋环境监督管理权的部门的职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据本法及国务院有关规定确定。”
    上述这些行政机关在业务范围上存在交叉重叠，很难确定哪一行政机关是唯一的代表国家对油污染损害提出索赔的主体。
    （2） 行政机关在索赔的谈判或者诉讼中处理民事权利的权限。作为国家自然资源的监督者和管理者的行政机关，其职能类似美国《1990年油污法》中规定的托管人。美国《1990年油污法》不禁止就赔偿责任达成任何协议。从民法的概念来讲，行政机关不是财产所有人，其能否在污染损害赔偿上代表国家与污染责任人达成和解，放弃部分或者全部权利，其与污染责任人达成的和解协议是否要经过其他权力部门的批准，如各级人民代表大会等。对此，目前法律没有规定。而实践上，大多数行政机关参与索赔的污染损害赔偿案，都是通过行政机关与污染责任人谈判达成和解协议而了结的。