《香港医院管理局条例》的法学解读

2014-10-27    作者：中山大学附属口腔医院 刘子锋 、广东三环汇华律师事务所 程跃华、广东明思律师事务所 曹培杰    浏览数：7,252

本文荣获二〇一三年度理论成果奖二等奖

摘要：本文以民法学民事主体理论为视角，对《香港医院管理局条例》中医管局的设立、法律属性及其职能、治理结构、运行机制等进行分析，并据此对我国办医主体设置、公立医院治理结构改革提出建议。

       关键词：民事主体  医院管理机构 建议

        《香港医院管理局条例》（下称《条例》）1990年由香港地区立法会制定，规定了香港医院管理局（下称“医管局”）作为香港地区公营医院管理者的法律地位、设立、职能、权力、治理结构及运行机制。

一、医管局法人治理结构及治理机制

1、医管局法律地位：它是管理公营医院的财团法人；不是香港特区政府所属部门。

2、医管局职能：

（1）就医院服务需求及对策，向政府提出建议；（2）按照下列目标管理医院：有效利用医疗资源，提高医院服务效率，改善就诊环境，吸引、激励及留用合资格的职员，确保公营医院管理者对公众负责；（3）制定医院服务收费政策或标准；（4）设立及协助他人设立公营医院；（5）促进、协助、参与医学教育及研究；（6）法律规定的其他职能。

3、医管局治理结构

（1）医管局的最高权力机关是医管局成员大会（又称理事会、董事会）；

（2）医管局理事构成要求：总数不超过27人，主席一名（不是公务员），公务员不超过3人；主要行政人员不超过4人，其余23人均不是公务员。不是公务员的理事每届任期为3年。

香港医管局现有理事27人，其中会计师2人，律师2人，公务员4人（其中一人为退休公务员），商界人士12人，大学院长3人，教授1人，医生3人。

（3）医管局理事及主席的提名程序和任职资格

医管局主席的委任条件由特区行政首长决定。《条例》中没有规定医管局主席及理事的任职条件和提名程序。据香港食物及卫生局介绍：“政府在委任咨询及法定组织 (包括医管局) 非官方成员时，会考虑多个因素，包括人选的才能、专长、经验、操守和服务社会的热诚；有关组织的职能、工作性质；以及相关法例的规定等”。

（4）医管局下设的委员会

医管局为了履行职能、行使权力，可以设立为各区域设立区域咨询委员会和为公营医院设立医院管治委员会。

医管局区域咨询委员会组成：设主席1名（必须不是公务员的医管局理事，不是另一区域咨询委员会的主席）、医管局执行总监或其代表、卫生署署长或其代表、区内各公营医院的代表各1名；如区内有教学医院，则有关大学的代表1名；医管局认为具有适当才能或资格的其他理事不超过10名。

医管局区域咨询委员会的职能是：（1）就该区域对医院服务的需求向医管局提供意见；（2）向医管局提供意见，协助医管局在有关该区域的事情上更有效地执行其职及行使其权力。

医管局医院管治委员会的职能是管理医院。

（5）医管局主要行政人员的职权及聘用

执行总监由医管局委任，其职权是接受医管局的指派或授权的职能。

聘用执行总监的劳动合同由医管局决定。对执行总监的聘用、停职及解雇，必须获得特区行政首长的批准。

4、决策机制

（1）票决制，即对会议的表决事项以到会并投票的理事过半数为准；主席或主持会议者在同意的票数正好为到会并投票人数的一半时有权加投一票。

（2）到会人数至少为在任理事的一半但不得少于10人。

（3）医管局有权制定会议程序。

5、激励机制

（1）经过有关机关的审批后，医管局可以向理事支付费用及津贴，但公务员担任的理事除外。

（2）理事会理事、委员会委员及医管局雇员履行职务的行为所造成的损害，不承担个人的赔偿责任。

    （3）医管局为其雇员提供长俸、酬金及退休利益；为雇员及受其供养的人提供资助；资助去世雇员的遗产代理人，或在该雇员逝世前供养的人。

    6、约束机制

（1）对医管局理事的约束：利害关系的书面披露

理事与医管局、医管局雇员及医管局的代理人、合作者、下属机构有直接或间接的利害关系时，必须在医管局理事会上披露该利害关系的性质；披露的内容应当记录在会议记录中。理事不得参与医管局与该利害关系人的合同的商议和投票，除非得到理事会主席或会议主持人的批准。

理事可以在理事会上预先提交书面通知，声明他是某公司或企业的董事。以后与该公司交易时，预先通知书应当视为该董事已经充分披露了他的利害关系人。

（2）对主要行政人员的约束：回避

主要行政人员未经理事会主席批准，不得参与医管局就他的雇用条款、停职或解雇所进行的商议，亦不得就与该等事项有关的问题投票。

（3）对委员会委员的约束：利害关系的书面披露。

7、监督机制

    （1）会计报表公开：医管局委任会计师对其账目进行审核并通过食物及卫生局局长提交给立法会审查；同时向立法会提交的材料还有医管局的年度工作报告、会计师的审核报告。在医管局及公营医院内公开放置会计报表，方便公众获取。

    （2）审计署审计：审计署署长有权对医管局使用经费是否符合经济原则和效率原则进行审核，有权查阅医管局保存的文件，并有权要求进行解释；并可以就审核结果向立法会报告。

8、医管局与特区政府的关系

（1）特区行政长官可以向医管局发出指示，医管局必须按照执行该指示。

（2）医管局在行使第5(l)、8(2)、8(3)或9(2)条下的权力前，须经食物及卫生局局长批准（食物及卫生局须咨询财经事务及库务局局长）。

（3）医管局有义务为食物及卫生局局长按照要求的方式和时间，提供报表、账目、数据等。

二、对医管局法律属性的评价

1、民事主体问题：大陆法系及我国传统民事主体理论认为，社团法人是人的集合物，成立基础在于人；财团法人是物的集合物，成立基础在于物。财团法人是以捐助财产为其成立基础并以捐助目的和设立章程为活动依据的组织。一旦法人设立完毕，捐助财产转移给财团法人后，设立人即与法人脱离关系，法人按照设立人所确定的章程或者遗嘱独立运作。财团法人由于其组织目的不得任意变更，故适合于公益事业[1]。

医管局的设立宗旨是管理公营医院，不以营利为目的；同时，其财产来源于特区政府拨款和公众捐款，据此及《条例》第3条可以认为，医管局是非营利性的财团法人。

2、非营利性的含义：非营利性的本质特征是“不分配限制”，即：不得向控制该机构的人员分配利润（这些人员包括董事会或理事会成员、管理人员等），所有收益都必须留在机构内部，用于支持非营利性机构从事其章程规定的业务[2]。

3、对我国公立医院办医主体设置的借鉴价值

我国一些地方政府在医改过程中设立行政机关性质的“办医主体”（隶属于卫生行政部门的医院管理局或隶属于国资委的医院管理局及类似机构）的做法有违法理，存在较大的弊端。理由如下：

从民事主体法人制度理论来看，作为财团法人的设立人，在财团设立完成后即应与该财团法人脱离关系，该法人按照设立人所确定的章程独立运作，不存在“上级”。更重要的是，财团法人制度的价值取向在于保障捐助人的目的利益[3]，具体表现形式为法人章程中的法人目的。作为公立医院的捐款人、设立人的政府，其目的利益是为患者提供医疗服务。

行政机关作为政府的组成部门，其价值理念是对政府首长负责。设置行政机关来管理非营利性医院，必然存在着价值冲突，即：行政机关基于对政府负责的价值取向来处理医院事务，必然会与公立非营利性医院对患者利益负责的价值取向发生冲突。事实上，国有企业改制中为管理国有企业而设立国资委的做法，在公司法学界引起广泛的批评。

三、对医管局理事会职能的评价

1、医管局的职能体现出医管局的治理目标是为香港市民提供良好的医疗服务。

值得特别关注的是：一是医管局职能中并没有体现出对上级、对特区政府负责的治理目标，反倒是清晰地体现出对法律负责的价值取向；二是其中“确保公营医院管理者对公众负责”明确强调了其治理目标是确保公营医院对患者负责，符合财团法人理论中财团法人制度的价值取向在于保障捐助人的目的利益这一点理念。

2、理事会的职能：决策、监督与关系

关于理事会的职能和作用，不同的理念对此有着不同的认识。基于契约论、股东价值论与共同体论、利害关系人价值论，结合管理学、社会学、政治学不同的分析视角，美国San Diego大学法学院Lynne Dallas教授就商事公司董事会的职能与作用归纳形成两种不同的理论解释，即董事会监督理论与董事会关系理论。其中董事会关系理论强调董事会的关系职能，认为董事会的作用在于协调公司与公司利害关系人以及构成公司环境的其他因素之间、公司利害关系人相互之间的关系。以此为借鉴，公立医院理事会除决策职能以外，还具备监督执行层和与利害关系人沟通的职能。

有学者认为清晰地界定理事会角色与责任是非营利性组织治理的首要课题[4]。

3、综合《条例》第4条、第5条来看，医管局理事会的职能偏重于决策和监督。由于医管局理事中的大部分为医疗行业外的从业人士，客观上可以起到理事会与医院服务利害关系人沟通联络的作用。

同时，对这两条规定也可以作如下解读：医管局的权力中心是理事会而不是主要行政人员（执行层）。这一点对于大陆公立医院治理结构改革中理事会与主要行政人员的权力划分具有参考价值。

四、对医管局理事会构成的评价

1、本文第三部分已述非营利型组织理事会的职能除决策职能以外，还具备监督执行层和与利害关系人沟通的职能。基于此来看待香港医管局的职能配置，其侧重决策、兼顾监督和关系职能的做法符合理事会职能的一般要求。至于其并未将监督职能作为最重要的职能，可能是由于香港法制较为健全、公众监督机制运行效果较好的缘故。

2、在理事会构成上，如果侧重于决策职能，相应地要求理事具备决策能力；如果侧重于监督职能，相应地要求理事具备监督能力（法律、会计等方面）；如果侧重于关系职能，理事来源的广泛性则更为重要。

从香港医管局理事会的构成可以发现，专业人士（会计师、律师）占14.81%，商界人士占44.44%，公务员占14.81%，学者占14.81%，医生占11.11%，兼顾了决策、监督、关系职能。

3、香港医管局理事会的职能、理事构成的理念及制度设计对大陆公立医院改革具有参考价值。

五、对医管局治理结构的评价

1、从大陆法系及我国传统民事主体理论来看

社团法人、财团法人二者的法人意思机关（意思形成机关和意思表示机关）的构造区别较大，集中体现在：社团法人兼有意思形成机关（股东大会、社员大会、会员大会）和意思表示机关（董事会、理事会），而财团法人仅有意思表示机关而无意思形成机关。财团法人由于没有成员，不存在意思形成机关仅有意思表示机关即董事会或理事会。

2、从法人治理理论来看

医管局的治理结构属于单层委员会制（又称英美模式）；理事会下可以根据分工专业化的需要设立各种专业委员会，为理事会决策提供方案；一般至少设立审计委员会、报酬委员会和提名委员会。

3、医管局治理结构

医管局最高权力机构为理事会，主要行政人员为执行总监，理事会下设区域咨询委员会。医管局设立区域咨询委员会的职能是针对区域性医院事务。不过从其职能来看，监督区域内公营医院是其较为主要的职能。

六、对医管局治理机制的评价

1、决策机制

医管局实行票决制，即对会议的表决事项每个理事有且仅有一票投票权；当同意的票数正好为到会并投票人数的一半时理事长有权加投一票。

2、激励机制

由于所有权与控制权分离而产生了委托代理问题。财团法人这一非营利性组织是所有权与控制权分离的最极端表现形式，同样存在着对理事和主要行政人员的激励问题。

对医管局理事的激励措施有发放费用和津贴（公务员担任的理事除外），对雇员（主要行政人员属于医管局雇员）主要是提供优厚的工资、退休金和各种保障。《条例》并没有将激励机制作为重要问题进行规定，可能的原因是香港公共部门的功能处于相当高的水平，绩效激励在香港来说并不是一个问题[5]。

受欧洲教会医院传统的影响较大，香港非营利性医院的理事（多称董事）多由享有较高声望的社会各界成功人士担任，他们担任理事并不收受报酬。对理事的激励当属声誉激励的范畴。

对于大陆公立医院法人治理结构改革中是否要向公立医院的理事支付报酬，学界有不同的看法。笔者认为：（1）公立医院的理事应当对医院负有忠实义务和勤勉义务，应当保证有足够的时间和精力履行其应尽的职责，出席理事会，对所议事项表达明确的意见。（2）根据权利义务责任相对等的原则，兼职理事长期没有合理报酬却要花费较多的时间和精力并可能要承担某种程度的民事赔偿责任，这明显违反了民法等价有偿的原则。《侵权责任法》中有对于无偿提供服务的人承担较小的赔偿责任的规定，这对理事起不到督促其勤勉、尽责的作用。（3）我国上市公司高级管理人员报酬问题向来存有较大争议，但是尚未出现董事零报酬的现象。（4）在向公立医院理事支付报酬的前提之下，理事的报酬应当与医院的收入无关。（5）英美法系国家非营利性医院的理事不领取报酬，是基于其医疗机构发展的历史传统，不可简单模仿。

3、约束机制

约束与监督所指向的客体是非营利性组织的理事和主要行政人员，不同的是约束的主体是医管局，监督的主体是外界。约束的主体一般具有信息优势，具有较强的监督能力，弊端是容易忽视利益相关者的利益，可能产生内部人控制而出现自肥和隧道挖掘现象。

香港医管局对理事的约束措施主要是利害关系的书面披露；对主要行政人员的约束措施主要是与其有关事项的回避。至于应披露而未披露如何处理，《医管局条例》则没有规定。

4、监督机制

在财团法人治理结构中，其理事会对内享有事务决定权，对外享有法人代表权。如果让财团法人完全自律，无疑让理事会自己监督自己，理事会滥权的可能性较大。故较为稳妥的制度安排是通过立法建立禁止个人利益、限制商业活动、强化信息披露和理事责任等一系列规则来监督理事会的行为。

大陆公立医院法人治理结构改革中是否设置监事会的问题：如果理事会具备监督职能，再另设监事会就会产生职能重叠的问题，理事会与监事会监督职能的划分就会成为随之而来的新问题。在解决了这个问题之后，新的问题又产生了：如果理事会无法有效发挥监督职能，另行设立监事会就一定能很好地发挥监督职能吗？从中国公司治理实践来看，监事会监督职能的履行情况并不乐观。

考虑到现实因素，在公立医院法人治理结构改革过程中可以设立监事会，但需特别注意监事会与理事会监督职能的重叠和监督的独立性问题。

七、对医管局运行规则的评价

1、非营利性法人在运作过程中，由于缺乏股东权的制衡，往往会出现内部人控制的现象，非营利法人的理事、管理者、雇员等内部控制者容易借机中饱私囊。所以，需要制定一系列的法律规则来制止内部控制者获取各种不正当利益，也需要约束非营利法人从事过度的商业活动。这些法律规则包括禁止个人利益的规则体系、限制商业活动的规则体系、强化信息披露的规则体系，它们共同构成非营利法人运行制度的基本内容[6]。

2、《条例》中对禁止个人利益、强化信息披露都有较为详细的规定，但缺乏对医管局商业活动的约束；同时，也缺乏对违反这些规定有针对性的惩罚措施。

八、结论

1、《香港医院管理局条例》以单行法的形式对医管局的法律地位、职能、权力、治理结构及运行机制进行了规定。

2、医管局是不隶属于政府的、非营利性的、公益性的、财团法人。尤其是其治理目标体现为对法律负责，从而体现为对患者负责的价值取向，对于我国办医主体的设立具有较高的参考价值。

3、《条例》规定的医管局治理结构符合财团法人治理理论。《条例》规定医管局理事会主席由特首任命，但没有规定医管局理事及主席提名权主体、提名程序。其好处是特首的自由度较大，弊端是政府与公立医院体系的关系仍保持着行政关系的基本特征[7]。

4、《条例》中对理事的激励机制较为独特，应当与英美文化传统有关；对主要行政人员及雇员的薪酬福利保障较为全面、丰厚。

5、约束机制和监督机制主要是对内对外的信息公开和利益回避，缺乏惩罚措施。由于目前大陆缺乏针对非营利性法人约束、监督机制的立法，公立医院改革中需要加以完善。

6、《条例》对医管局运行规则的规定尚不全面，借鉴中应当予以完善。