关于住房公积金强制执行的实务研究——揭开住房公积金“保障”面纱，启动法院强制执行程序

2014-10-27    作者：广东胜伦律师事务所 王欣亮、 肖挺俊    浏览数：13,547

本文荣获二〇一三年度理论成果奖三等奖

【内容摘要】从住房公积金制度起源来看，其建立主要目的在于引导职工在住房方面进行长期的定向储蓄，使其逐渐具备购买房屋的支付能力，进而满足日常住房的需要，由此可知住房公积金制度终极目标在于保障职工享有最基本的居住条件，以维护社会的稳定性。基于上述特殊性质的原因，住房公积金是否能够适用强制执行至今在司法实践中仍然存在较大的争议。实际上，从住房公积金制度设立背景、住房公积金性质、现行法律规定等方面来看，住房公积金具备较强的可执行性，并且有利于平衡好各方的利益，能够真正实现多赢的局面。基于此，本文笔者主要结合案例从住房公积金制度起源、住房公积金强制执行的法理基础、住房公积金强制执行方式等方面论述住房公积金的可执行性。

【关键词】住房公积金  保障  强制执行

一、黄某与秦某离婚后财产纠纷执行案简介

2003年8月9日，黄某与秦某登记结婚。2006年7月4日，双方就秦某拥有的一处房产签署了《夫妻财产约定书》并办理公证手续，约定双方对上述房产各占二分之一的产权。2009年10月18日，在黄某不知情的情形下，秦某单方与崔某签订了《房屋买卖合同》，并私底下将房屋过户至崔某的名下。之后，黄某请求法院确认上述《房屋买卖合同》无效。在此期间，双方签署了《离婚协议书》，协议中明确约定在收不回房屋的情况下，黄某可以要求秦某支付房屋评估价格的一半。最终，黄某提出的确认上述《房屋买卖合同》无效的诉讼请求被法院驳回。无奈之下，黄某再次向法院提起诉讼，要求秦某支付房屋补偿款一半75万元及相应利息。

2012年10月12日，某区法院作出民事判决，判决秦某向黄某支付房屋补偿款57.5万元及利息。上述民事判决已发生法律效力，黄某也已向法院申请强制执行。经调查了解，秦某在一家国有企业工作，月工资达到7000元左右，住房公积金账户余额为10万多元。同时，秦某目前居住在其父母的房子，该房子面积120多平方米且在广州市黄金地带，秦某家中有两兄弟，而其兄长个人也拥有自己的房屋。

二、关于住房公积金强制执行的问题

本案争议焦点在于，秦某已解决基本居住条件，且无其他财产可供执行的前提下，法院能否直接强制执行秦某名下住房公积金余额10万多元？对此，笔者认为，法院依法能够强制执行秦某名下住房公积金余额。

（一）住房公积金制度的起源

在过去计划经济体制下，国家在住房问题上主要实行无偿分配、低租金使用的住房制度，广大职工都认为住房是一种社会福利，根本没有住房是商品的意识，也没有自住其力的观念。基于上述特殊的社会背景，在住房资金运行模式由计划经济向市场经济转换的过程中，我国积极借鉴了外国住房公积金制度，并结合我国基本国情，于1991年提出住房公积金制度并进行试点，之后迅速在全国各地推广。从上述情况来看，我国建立住房公积金制度主要目的在于引导个人在住房方面进行长期的定向储蓄，使得广大职工逐渐具备购买房屋的支付能力，以不断改变职工住房的观念，最终实现住房资金的良性循环。

（二）住房公积金强制执行的法理基础

1、强制执行住房公积金具备明确的法律依据

（1）住房公积金产权人应为职工个人

所谓住房公积金，是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体及其在职职工缴存的长期住房储金。依据《住房公积金管理条例》（下称“《条例》”）第三条的规定：“职工个人缴存的住房公积金和职工所在单位为职工缴存的住房公积金，属于职工个人所有。”因此，住房公积金属于职工个人所有，其产权人应为职工个人。

（2）新修订《民事诉讼法》已将住房公积金纳入可执行的范围之内

伴随着近年来我国经济的迅速发展，个人的财产逐渐以多种形式出现，如债权、股票、基金份额等等，给法院强制执行带来较大的挑战。在此背景下，我国《民事诉讼法》最新一次修订中，再次对个人财产强制执行问题进行细化。具体表现在于2012年《民事诉讼法》第二百四十二条的规定：“被执行人未按执行通知履行法律文书确定的义务，人民法院有权向有关单位查询被执行人的存款、债券、基金份额等财产情况。人民法院有权根据不同情形扣押、冻结、划拨、变价被执行人的财产。人民法院查询、扣押、冻结、划拨、变价的财产不得超出被执行人应当履行义务的范围。人民法院决定扣押、冻结、划拨、变价财产，应当作出裁定，并发出协助执行通知书，有关单位必须办理。”

对于此次新修订的《民事诉讼法》，需要特别注意的两点是，其一，2007年《民事诉讼法》规定的执行措施是“冻结、划拨被执行人的存款”，而2012年《民事诉讼法》将“冻结、划拨”扩展到所有金融资产，人民法院有权根据不同情形扣押、变价被执行人的财产，以达到清偿债权人债权的目的。住房公积金虽然是一种政策性住房资金，但是住房公积金性质也是一种金融资产。因此，住房公积金应当属于上述法律规定范围内的被执行人财产，法院依法有权进行强制执行。

其二，2012年《民事诉讼法》公布以后，负有协助执行义务的单位，从“银行、信用合作社和其他有储蓄业务的单位”扩展到了“有关单位”。例如，法院在对被执行人持有的基金份额采取查询、冻结等执行措施时，根据案件的具体情况，可能需要担任基金管理人的基金管理公司、担任基金托管人的商业银行等单位的协助，有关单位不得拒绝。据此可知，法院强制执行被执行人名下的住房公积金时，住房公积金管理中心也应当列入协助配合的有关单位之中，而不能依据原先住房公积金管理中心不属于储蓄业务单位而排除在外。

因此，依据新修订《民事诉讼法》的规定，住房公积金完全符合强制执行的条件，法院依法可以实施强制执行措施。

（3）住房公积金并不属于执行豁免财产的范围

执行豁免是指在民事执行中，出于对被执行人基本人权的保护，以及对社会公共利益的维护，而在特定时间对于被执行人的特定财产免于强制执行。执行豁免制度是立法者权衡各方面利益，为保护被执行人的基本人权，维护社会公共利益而作出的制度设计，避免使债务人因强制执行而陷入无家可归和饥寒交迫的境地。

对于执行豁免财产的范围，我国《民事诉讼法》第二百四十三条、第二百四十四条及《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》已作出了明确的规定，而住房公积金并不包含在上述规定的豁免财产范围之内，同时《条例》及其他法律、法规、司法解释也无住房公积金豁免执行的相关条款。因此，住房公积金理应属于可供强制执行的财产范围。

虽然《条例》对住房公积金提取条件作出了限制性的规定，但是其立法本意应在于防止职工提取住房公积金进行其他方面的消费，从而违背引导职工在住房方面进行长期的定向储蓄的目的。如前文所述，该《条例》实际上并没有限制法院强制执行的条款，而法院强制执行又是国家权威机构所实施的活动。若轻易阻碍其依法实施执行措施，则将不利于法律的贯彻实施。再者，上述《条例》仅仅是国务院发布的行政管理规定，而《民事诉讼法》是经全国人民代表大会通过的法律，其法律位阶高于《条例》，应当以《民事诉讼法》的相关规定为准。据此，法院依法也有权强制执行被执行人住房公积金余额。

（4）法律赋予被执行人对住房公积金强制执行提出异议予以救济的权利

《中华人民共和国民事诉讼法》第二百二十五条规定：“当事人、利害关系人认为执行行为违反法律规定的，可以向负责执行的人民法院提出书面异议。当事人、利害关系人提出书面异议的，人民法院应当自收到书面异议之日起十五日内审查，理由成立的，裁定撤销或者改正；理由不成立的，裁定驳回。当事人、利害关系人对裁定不服的，可以自裁定送达之日起十日内向上一级人民法院申请复议。”

依据上述法律规定，若法院对住房公积金余额强制执行损害到被执行人基本生存条件，违反法律强制性规定时，被执行人完全可以通过提出书面异议进行救济。也就是说，住房公积金的强制执行在触犯国家强制性规定时，被执行人可以通过提出书面异议予以阻止，从而避免住房公积金强制执行违反法律规定的情形产生。

综上可知，住房公积金强制执行符合《民事诉讼法》等相关规定，法院依法可以对住房公积金余额采取强制执行措施。

2、强制执行住房公积金符合法律公平正义

国家制定法律的核心意义在于保障公民的合法权益。倘若公民的合法债权已通过法院这一权威机构判决予以确定，且作为债务人个人名下仅有住房公积金可供执行及其基本生存条件已得到解决的情况下，法院仍然因住房公积金所谓的特殊性质而无法执行，那么不仅仅损害了债权人的合法利益，而且有损国家法院的权威，使得法律真正价值无法彰显。

众所周知，作为个人的被执行人，其名下主要财产无非是房产、银行存款、车辆、股票、债券等，而这些财产完全是可以在债权人不知情的情况下秘密转移。但住房公积金却是有所不同，《条例》对其的提取设定了较多的限制条件，才有效避免了被执行人秘密转移住房公积金。或许有人认为，法院对被执行人名下住房公积金余额采取冻结措施，便能够防止被执行人擅自提走住房公积金。但需要说明的是，对被执行人名下住房公积金采取冻结措施并不能保障申请执行人债权的实现，依据《条例》的规定，住房公积金的提取基本都需要被执行人在特定情况下予以配合，否则申请执行人将不可能提取到住房公积金，如此以来，住房公积金的冻结将会失去根本的意义。从这一层面来看，若住房公积金不列入可强制执行财产的范围，将可能意味着被执行人永远没有可供执行的财产，申请执行人的债权将无法实现。

再者，即便住房公积金仅限用于购买或修缮房屋等来保障职工基本居住条件，但其也必须要有一定合理限度，即保障职工生存权未受到影响即可，绝不能让被执行人一边拖欠申请执行人款项，一边却能够享受奢侈的生活。就如本案中，秦某已在其父母家居住，生活居住条件已得到较好的解决，可见住房公积金保障性作用失去了原本的必要性。倘若在这样的条件下仍然不能强制执行，那么住房公积金管理中心无非是被执行人规避执行的“避风港”，这将远远背离住房公积金制度设立的根本目的，根本不符合法律公平正义。

3、强制执行住房公积金有利于保障被执行人合法权益

实际上，住房公积金的强制执行，不仅有利于实现债权人的合法债权及维护法律的权威，而且也有利于保障被执行人的合法权益。依据《民事诉讼法》第二百五十三条的规定：“被执行人未按判决、裁定和其他法律文书指定的期间履行给付金钱义务的，应当加倍支付迟延履行期间的债务利息。”这也就表明，在执行案件中，被执行人越迟履行义务，就需要支付越多的迟延履行利息。那么在被执行人有住房公积金余额可供执行情况下，如果住房公积金不能由法院强制执行，势必就会造成被执行人需要支付更多的迟延履行利息，这显然对于被执行人也是不公平的。

此外，住房公积金余额不能由法院强制执行而仅能由本人在特定情况下领取，这在一定程度上为被执行人私底下转移住房公积金创造了机会，最终被执行人可能因擅自转移住房公积金而涉嫌拒不执行判决、裁定罪，进而使被执行人陷入窘境，不利于保障被执行人的合法权益。

因此，住房公积金强制执行实际上也有利于保障被执行人的合法权益。

4、强制执行住房公积金并不违背住房公积金制度设立的目的

住房公积金产生于计划经济向市场经济转变这一特殊背景中，其具有较多的特殊性质，如专用性、保障性、互助性等，使其与被执行人其他财产的强制执行存在较大的区别，给法院的执行工作带来了较大挑战。但需要说明的是，目前市场经济已发展到一定程度，其中城镇住房的市场化已经基本完成，人们关于住房的观念也发生了较大的变化。例如对一些人来说，其一辈子仅想租房子过生活而不打算购买房屋，难道这意味着这部分人仅有在退休、离休或出国定居之后才能领取住房公积金？这明显是不公平的。

或许有人认为，若允许法院实施强制执行措施，那么许多人将会采取虚构诉讼的手段进行提取住房公积金，进而违背住房公积金制度建立的立法本意。对此，笔者认为，应该从以下几个层面进行分析，首先，公民虚构诉讼来提取住房公积金主要源头在于提取住房公积金的条件过于刚性，公民在不符合提取条件而又急需用钱时，才会采取这一措施来达到提取住房公积金的目的。如前文所述，住房公积金制度是在特殊时代背景下提出的，目前社会经济已发展到一定程度了，国家应当重新审视住房公积金设立的目的与意义，对住房公积金提取条件作出相应的调整，使得住房公积金更好发挥作用。

其次，住房公积金必须要定位于服务缴纳住房公积金的职工，而不是其它任何机构或个人，即其意义与目的在于保障职工的基本居住条件。倘若公民通过虚假诉讼来提取住房公积金，实质上是可视为该公民放弃了自己享有的权利，因此不能以此为由全盘否定了住房公积金强制执行的可行性。

再次，对于虚假诉讼的手段，国家也完全可以通过立法来完善惩罚制度，如按照提取金额的数倍予以罚款，以增加公民违法的成本，减少类似行为的发生。

因此，从住房公积金设立的原本目的来说，在被执行人具备基本居住条件且无其他财产可供执行的情况下，应当允许法院实施强制执行措施。

（三）住房公积金强制执行的具体实施

如前文所述，住房公积金强制执行实际上具有较强的可行性，但是基于住房公积金的上述种种特殊性，法院对住房公积金余额采取强制执行措施应有别于其他执行标的，笔者认为，法院可以尝试在如下条件下采取特殊的执行措施来达到强制执行的目的。

1、住房公积金强制执行的条件

（1）被执行人及家人已经有基本住房房居住的情况下，可以强制执行。就如本案中，被执行人秦某已经有房居住的情况下，其基本住房实际上已经有了保障，应当视为无需住房公积金的保障了，住房公积金自然应当能成为执行标的，否则对债权人会造成很大的不公平。

（2）被执行人因购买、建造、大修、装修住房以及因租房居住等而产生的债务，可以强制执行。在这样的情况下，被执行人实际上并不仅仅解决了基本住房的问题，而且其完全符合《条例》所规定的住房公积金提取条件，但其却为了规避债务而未积极提取住房公积金，致使债权人的合法权益难以实现，严重违背了法律的基本精神。

（3）被执行人在背负大额债务且穷尽其他执行措施不能的情况下，经被执行人同意可以强制执行。在背负大额债务的情况下，被执行人往往被限制高消费，其中购买房屋正是一种高消费行为，这就意味着被执行人在清偿债务之前永远不能买房。如果住房公积金无法取出还债，同时还要负担高额的债务迟延履行利息，这对被执行人来说是非常不公平的，在这样的情况下，应当赋予被执行人选择权。

（4）被执行人符合提取条件时，可以强制执行。《条例》第二十四条规定了六类住房公积金可以提取的条件，各地对可以提取的条件还可能存在不同程度的放宽。若在符合《条例》及当地管理部门规定的提取条件前提下，被执行人仍然试图不提取住房公积金来规避强制执行，且已穷尽其它执行措施仍无法执行的，法院可以强制执行。

2、住房公积金强制执行的措施

（1）对住房公积金采取冻结措施。在住房公积金余额强制执行过程中，法院可以先采取冻结措施并通知被执行人，同时限定被执行人对此提出异议的期限。若被执行人逾期未提出异议或者异议不成立时，法院将可以进一步对住房公积金余额采取强制措施。

（2）对住房公积金采取转移或扣划措施。若申请执行人已设有住房公积金账户，则法院可以将住房公积金直接转移至申请执行人的住房公积金账户。如此一来，住房公积金的专用性和保障性实质上并没有发生任何的变化，完全符合住房公积金制度设立的根本目的。当然，若没有设立住房公积金账户，法院依法可以直接扣划并退回给申请执行人。

（3）对住房公积金采取封存措施。若被执行人尚未符合住房公积金提取的条件，法院可能先采取封存，待符合提取条件时提取。实际上，封存这一强制执行措施在一定程度上大大增加了执行成本，不利于节约司法资源。

三、结语

众所周知，住房公积金存在有别于其他财产的特性，使得法院在执行过程中并不能立即采取执行措施，如直接扣划等，但这并不代表着住房公积金不能强制执行。正如前文所述，住房公积金产生于特殊的时代背景下，目前社会经济已发展到新的阶段，其存在的意义及目的也应有所变化，不能仍然拘泥于住房公积金特殊性质而全盘否定住房公积金的强制执行，而应当揭开住房公积金“保障”面纱，还其工资的原本性质。实际上，目前由法院强制执行被执行人的住房公积金不仅更能保障双方的合法权益，而且也能彰显法律应有的公平正义。